Um herauszufinden, ob moderne IT-Systeme die Verwaltung verbessern können, begann das Berliner Bundeszentralregister Ende 1994 mit einer Studie, deren Ergebnisse im ersten Quartal 1995 vorlagen: Sinnvoll wäre eine Reorganisation der Arbeitsabläufe mit Hilfe eines guten Workflow- und eines Do- kumenten-Management-Systems. Auf diese Weise würde auch das bis dahin isoliert eingesetzte Bürokommunikationssystem "Microsoft Office" umfassend genutzt werden. Die Studienautoren hofften auf eine Arbeitszeitersparnis von zirka zehn Prozent und entsprechende inhaltliche Verbesserungen.
Zur Ablaufsteuerung wird heute das Workflow-Management-System "Inconcert" der Xerox-Tochtergesellschaft Inconcert Inc. mit einem Workflow-Management-Server unter HP-UX und Clients unter Microsofts Windows 3.11 eingesetzt. Bis zum Ende des ersten Quartals 1998 sollen die Clients auf Windows NT 4.0 umgestellt sein.
Das System beinhaltet Dokumenten-Management-Funktionen, mit dem die vorgangsbezogenen Dokumente verwaltet werden. Mit diesem System werden nach Abschluß der Sachbearbeitung die einzelnen Vorgänge mit ihrer Historie und allen zugehörigen Dokumenten auf optischen Speicherplatten archiviert.
Für die Pilotphase wurde ein Vorgang mit einem relativ einfachen Arbeitsprozeß und einem hohen Grad an Modellierbarkeit gewählt: Eingehende ausländische Strafnachrichten werden auf ihre Eintragungsfähigkeit in den zentralen Registerbestand (Sesam-Datenbank) überprüft. Erfüllt die in der Strafnachricht mitgeteilte Verurteilung eine Reihe formaler und inhaltlicher Kriterien, wird sie in die zentrale Datenbank eingetragen. Diese Eintragung wird beispielsweise bei der Erstellung eines amtlichen Führungszeugnisses berücksichtigt.
Rund um diesen Vorgang führen die Sachbearbeiter eine Reihe begleitender Tätigkeiten aus: Die meisten ausländischen Schriftstücke müssen erst ins Deutsche übersetzt werden. Dazu sind Aufträge an Übersetzungsbüros zu erteilen und die Termineinhaltung zu überwachen. Ferner ist der Wohnort des betreffenden Bürgers zu ermitteln, damit ihm vor der Eintragung der Verurteilung ein Anhörungsschreiben zugeleitet werden kann, mit dem er auf den Tatbestand hingewiesen und über seine Rechte belehrt wird. Erhebt der Bürger eine Einwendung, ist sie zusammen mit dem ursprünglichen Vorgang zu verwalten.
Bei der Prüfung der Strafnachrichten auf ihre Eintragungsfähigkeit sind sogenannte Normenvergleiche anzustellen, anhand derer untersucht wird, ob die im Ausland begangene Tat auch nach deutschem Recht zu einer Verurteilung hätte führen können. Der geschilderte Sachbearbeitungsablauf läßt sich größtenteils als deterministisches Prozeßmodell abbilden, in dem der Sachbearbeiter weitestgehend von der routinemäßigen Ablaufsteuerung entlastet wird. Die Verwaltung von Wiedervorlagen des Vorgangs, die Einholung von Standardinformationen etc. werden vom Workflow-Management-System übernommen. Die Verwaltung aller zum Vorgang gehörenden Dokumente (Schriftstücke und Dateien aus Textverarbeitungssystemen) erfolgt innerhalb des integrierten Dokumenten-Management-Systems. Am Bildschirm ist sie als Vorgangsmappe dargestellt, in der zusätzlich zu den genannten Dokumenten die Bearbeitungshistorie als sogenanntes Historienblatt hinterlegt ist.
In der Textverarbeitung arbeiten sie mit Microsofts "Word for Windows". Bei Bedarf können die Sachbearbeiter anstelle der vorhandenen Standardtexte einen freien Text formulieren. Dies wird dann ebenfalls im Historienblatt festgehalten.
Zur Eintragung der ausländischen Verurteilung in den zentralen Registerbestand und für Informationsabgleiche kann der Sachbearbeiter die zentrale Registerdatenbank benutzen.
In jedem Arbeitsschritt des Prozesses kann der Bearbeiter den Vorgang unterbrechen, um ihn zu einem späteren Zeitpunkt weiter zu bearbeiten. Der Vorgang bleibt während dieser Unterbrechung ihm zugeordnet und kann nur von ihm fortgeführt werden. Möglich ist auch die Weiterbearbeitung durch einen Kollegen an dessen Arbeitsplatz (Delegation) oder an einen Kollegen oder Vorgesetzten, um von dort zusätzliche Einschätzungen abzufragen (Konsultation). Zusätzlich kann der Bearbeiter noch Vermerke zum Vorgang fertigen beziehungsweise Notizen anbringen, um einem Kollegen ergänzende Hinweise zu geben.
Die Sachbearbeitung erfolgt "papierarm", alle von außen kommenden Schriftstücke zu einem Vorgang werden gescannt und als digitale Dokumente bereitgestellt. Der Sachbearbeiter kann über den gesamten Prozeß hinweg auf das Dokument zugreifen.
Im Sommer 1995 wurde das Projektteam zusammengestellt. Es besteht überwiegend aus Mitarbeitern der Dienststelle und (zeitweise) einem externen Berater. Im Team waren die internen Funktionen Software-Erstellung und -pflege, Organisation, IT-Planung, Kanzlei und das Pilotgebiet vertreten. Die Mitglieder des Projektteams sind zu 50 Prozent ihrer Arbeitszeit dem Projekt zugeordnet.
Im zweiten Halbjahr 1995 wurde die Mannschaft durch Schulungen auf die neuen Aufgaben vorbereitet. Im ersten Quartal 1996 erfolgte eine Ist-Analyse für das Pilotgebiet, einschließlich der Schwachstellenbetrachtung. Daraus wurde bis zum Ende des zweiten Quartals 1996 das funktionale Soll-Konzept abgeleitet.
Die Soll-Vorgaben wurden auf konventionelle Weise in Form von Arbeitsschritt-spezifischen Anforderungstabellen und grafischer Darstellung der Arbeitsabläufe mit einem Dokumentationswerkzeug ("ABC-Flowcharter") dokumentiert. Ein dediziertes Prozeß-Modellierungswerkzeug wurde nicht eingesetzt: Erstens hätten diese Werkzeuge einen relativ hohen Ausbildungs- und Einweisungsaufwand erfordert. Zweitens zielten die verfügbaren Tools überwiegend auf ein spezielles Workflow-Management-System ab, so daß dadurch bereits eine Vorentscheidung über das später einzusetzende Ablaufsteuerungssystem gefällt worden wäre. Bei der Erstellung des Soll-Konzepts zeigte sich allerdings, daß die manuellen Konsistenzprüfungen des Prozeßmodells unverhältnismäßig aufwendig waren. Dadurch wurden die anfänglichen Zeiteinsparungen bei der Modellierung (Dokumentations- statt Modellierungswerkzeug) zumindest teilweise wieder zunichte gemacht.
Im Juli 1996 wurde ein europaweites Ausschreibungsverfahren gestartet. Darin wurden potentielle Bieter nach einer ersten Vorauswahl aufgefordert, innerhalb von sechs Wochen einen funktionsfähigen Prototyp für die endgültige Anwendungssoftware zu entwickeln. Im September 1996 waren die Anbieter ermittelt, die zur Erstellung des Prototyps aufgefordert waren (Aucoteam, COI, Inconcert).
Während der Entwicklung des Prototyps arbeitete das Projektteam in wöchentlichen Meetings qualitätssichernd mit den drei Probanden zusammen. Die Prototpyen wurden dann ab Mitte Oktober 1996 vom Projektteam anhand eines vorher erstellten Testhandbuchs getestet und bewertet. Wesentliche Kriterien waren
- die funktionale Übereinstimmung der Prototyp-Anwendung mit dem Soll-Konzept,
- die Benutzeroberfläche der Client-Software (klare Gliederung, leichte Erlernbarkeit, Eindeutigkeit verwendeter Schaltflächen etc.),
- Skalierbarkeit des Systems sowie
- das Arbeitsgeschick des Anbieters (Termintreue, Kooperationsfähigkeit mit dem Projektteam, Transparenz des Erstellungsprozesses).
Nach dem Vertragsabschluß mit dem Sieger Inconcert wurde die Pilotanwendung entwickelt. Dabei zeigte sich, daß einige Details des Prozeßmodells anzupassen waren, um den Leistungsumfang des Workflow-Management-Systems möglichst weit zu nutzen.
Mitte Februar 1997 wurde im Pilotgebiet mit der täglichen Sachbearbeitung auf Basis der neuen Ausstattung begonnen. Die Änderungen setzte der Hersteller der Reihe nach um, so daß Mitte Juli 1997 ein stabiler Produktionsstatus erreicht war.
Auch für andere Arbeitsbereiche
Bis Mitte Oktober 1997 ergaben sich aus der praktischen Erfahrung der Sachbearbeiter weitere Verbesserungsvorschläge, die das Projektteam in einem Pflichtenheft für die zweite Optimierungsstufe (Feinoptimierung) sammelte. Hierzu gehört die Zusammenfassung einiger Arbeitsschritte zu einer vom Workflow-Management-System als Makro-Arbeitsschritt verwalteten Einheit. Maßgebend dafür ist die inzwischen eingespielte Arbeitsweise, nach der die Sachbearbeiter bestimmte zusammengesetzte Arbeiten ohne Unterbrechung ausführen wollen. Sie müssen nun nicht mehr die Funktionen für jeden Zwischenschritt einzeln aufrufen. Diese Feinoptimierung soll bis Ende März 1998 abgeschlossen sein.
Ebenfalls bis zum Ende des ersten Quartals 1998 werden die Historiendaten der bisher bearbeiteten Vorgänge analysiert. Auf der Basis dieser Daten läßt sich dann angeben, wie die Arbeitsproduktivität durch die neuen Verfahren gewachsen ist. Die Beteiligten rechnen mit einem günstigen Ergebnis: Obwohl die Sachbearbeiter wegen der Umstellung für ihre Aufgaben 1997 etwa sechs Wochen weniger Zeit hatten, sind sie nicht nennenswert in Rückstand geraten. Sollten sich die optimistischen Annahmen bestätigen, dürfte das elektronische Workflow-Management auf weitere Arbeitsbereiche ausgedehnt werden.
ANGEKLICKT
Nachdem beim Bundeszentralregister Berlin bereits Komponenten eines Bürokommunikations-Systems (Textverarbeitung, E-Mail, Tabellenkalkulation) isoliert eingeführt worden waren, wurde nach Möglichkeiten gesucht, die Sachbearbeitung zu verbessern. Die Abläufe sollten einheitlicher, die Verwaltung produktiver werden. Dies sollte durch eine Kombination aus organisatorischen Maßnahmen und der Nutzung eines Workflow-Management-Systems erreicht werden.
Die Behörde
Im Bundeszentralregister Berlin wird ein umfassendes Strafregister für die Bundesrepublik Deutschland geführt. Es enthält gegenwärtig rund 14,3 Millionen Eintragungen über insgesamt 5,9 Millionen Personen, darunter 1,9 Millionen Ausländer. Eingetragen werden Entscheidungen von Gerichten, Staatsanwaltschaften und anderen Behörden. Daneben werden auch Strafnachrichten über im Ausland erfolgte Verurteilungen gegen Deutsche und in Deutschland lebende Ausländer in das Register eingetragen. Aus dem Bundeszentralregister werden jährlich rund 8,2 Millionen Auskünfte (Führungszeugnisse und unbeschränkte Auskünfte) erteilt; das sind täglich ungefähr 35000. Verwaltungsorganisatorisch ist das Bundeszentralregister mit seinen 400 Beschäftigten eine Dienststelle des Generalbundesanwaltes beim Bundesgerichtshof.