Nicht nur in der Bundesrepublik Deutschland hat die Automation in der Kommunalverwaltung einen hohen Stand erreicht, auch in anderen europäischen Ländern findet die elektronische Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwaltung zunehmend Eingang. Während anfangs die Städte ihre Verfahren meist allein entwickelten, ist etwa seit Beginn dieses Jahrzehnts eine vielgestaltige Zusammenarbeit der Kommunen festzustellen. In der Bundesrepublik Deutschland wurde diese Zusammenarbeit entscheidend gefördert durch die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung.
In letzter Zeit ist zu beobachten, daß die Kooperation bei der Software-Entwicklung nun auch die Landesgrenzen überschreitet. Man muß dabei bedenken, daß bei der Automation kommunaler Aufgaben immer der Vollzug von Rechtsnormen zu lösen ist. Gesetze, Verordnungen und Ministerialerlasse sind aber oft genug von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich; bei Ortsrecht sogar von Gemeinde zu Gemeinde. Verstärkt ist natürlich vom Inland zum Ausland mit abweichenden Vorschriften zu rechnen. Deshalb ist
es nicht als selbstverständlich anzusehen, und es rechtfertig hervorgehoben zu werden, daß trotz dieser Schwierigkeiten eine internationale Zusammenarbeit in Gang gekommen ist und auch zu brauchbaren Ergebnissen geführt hat.
Diese Art internationale Verflechtung soll hier anhand eines Projekts aufgezeigt werden, das in der Bundesrepublik Deutschland von Siemens-Anwendern entwickelt wurde. Das EDV-Verfahren zur Automation des kommunalen Finanzwesens "Gemeindliches Integriertes Finanzinformations-System (GlNFlS)", übernahmen jetzt mehrere österreichische Städte und Gemeinden. Die österreichische Version trägt den Namen "Kommunales Integriertes Finanzinformations-System (KOFIS)".
Kommunale Zusammenarbeit bei der Entwicklung von EDV-Verfahren
In den Anfängen lag das kommunale Automationsbestreben, die Entwicklung von EDV-Verfahren vorwiegend bei einzelnen Städten. Die umzustellenden Aufgabenbereiche waren noch gut überschaubar, Integration zwischen verschiedenen Verwaltungszweigen kaum bekannt und möglich. Als im Laufe der Zeit immer komplexere Gebiete automatisiert wurden, überstiegen die Anforderungen an Organisation und Programmierung die Verwaltungskraft der einzelnen Kommunen. Es kam zunehmend zur Kooperation, deren Formen vielgestaltig waren.
Für mittlere und kleinere Gemeinden war eine umfassende Automation ihrer Aufgaben nur möglich, indem sie sich zu Gemeinsamen Kommunalen Datenverarbeitungszentralen (GKD) zusammenschlossen. Der Zusammenschluß zu Gemeinsamen Kommunalen Datenverarbeitungszentralen verlief in der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich Intensität, Gebietsgrößen und Rechtsformen recht unterschiedlich. Inzwischen haben alle Bundesländer gesetzgeberisch in den zunächst freiwilligen Prozeß ordnend eingegriffen. Diese Entwicklung ist noch nicht vollständig abgeschlossen.
Eine andere Zielrichtung der Zusammenarbeit führte zur Bildung von Arbeitsgemeinschaften. Ihre Mitglieder sind die Träger von Datenverarbeitungszentralen. Solche Arbeitsgemeinschaften sind regional geordnet. Einige nehmen sich aller automatisierbarer Aufgaben ihrer Mitglieder an, andere nur eines bestimmten Sachbereiches. In anderen Gemeinschaften arbeiten Anwender eines einzelnen Geräteherstellers zusammen. Diese Arbeitsgemeinschaften haben meistens auch die kooperative Entwicklung von EDV-Verfahren entscheidend vorangetrieben.
Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung in Köln (KGSt) erkannte diese Probleme frühzeitig und koordinierte auf wissenschaftlicher Basis die Bemühungen der teilweise auseinanderstrebenden Kräfte zu dem heute erreichten Ziel. Sie hat entscheidenden Anteil am hohen Niveau der deutschen und österreichischen Verwaltungsautomation.
Auf Anregung und mit Unterstützung der KGSt kam es 1968 zur Gründung der vierten Arbeitsgemeinschaft (F 4) zur Automation des Finanzwesens. Alle Mitglieder wenden Datenverarbeitungsanlagen der Siemens AG an. Zur Zeit gehören der Arbeitsgemeinschaft folgende Städte und Kreise an:
Baden-Württemberg: Mannheim
Bayern: München, Nürnberg
Nordrhein-Westfalen: Bonn, Hagen (Westfalen), Köln, Mülheim (Ruhr), Münster, Paderborn, Wuppertal, Kreis Mettmann bei Düsseldorf, Rhein-Sieg-Kreis (Siegburg) und Oberbergischer Kreis (Gummersbach).
Den Vorsitz in der Arbeitsgemeinschaft führt die Stadt Nürnberg (zentrale Datenverarbeitung).
Darüber hinaus setzen noch folgende Kommunen die von der Arbeitsgemeinschaft erarbeiteten Programme ein, ohne Mitglied zu sein:
Bayern: Ingolstadt
Hessen: Fulda
Niedersachsen: Wilhelmshaven
Österreich: Innsbruck, KIagenfurt, Villach, Wels.
Die Mitgliedskreise und einige Städte sind in gemeinsamen kommunalen Datenverarbeitungszentralen zusammengeschlossen. Sie führen die Verwaltungsautomation für ihr Gebiet oder Region durch und wenden GINFIS oder KOFIS zur Rationalisierung ihres Finanzwesens mit Hilfe der
Datenfernverarbeitung an.
GINFIS
GINFIS deckt die wichtigsten Funktionen des kommunalen Haushalts-Kassen- und Rechnungswesens ab, das der Kern des begrifflich übergeordneten kommunalen Finanzwesens ist. Um den Anwendern die Möglichkeit zu bieten, nur gewisse Teilbereiche benutzen zu können, wurde das Verfahren modular aufgebaut. Optimal ist die Wirkung jedoch erst, wenn das vollständige Programmpaket angewandt wird. Soweit die Rechenzentren weitere Gebiete des Finanzwesens, die Veranlagung von Steuern oder Gebühren oder die Berechnung wiederkehrender Ausgaben, wie Beamtengehälter, selbständig automatisiert haben, sind diese Verfahren durch Schnittstellen an GINFIS angeschlossen.
Das Verfahren ist so konzipiert, daß es alle Städte und Gemeinden im gesamten Gebiet der Bundesrepublik Deutschland anwenden können. Auf die in manchen Bundesländern unterschiedlichen gesetzlichen Vorschriften wurde in der Weise Rücksicht genommen, daß die jeweils weitestgehende Lösung verwirklicht oder Alternativen erarbeitet wurden. Das gilt in noch stärkerem Maße für die differierenden Anforderungen bei abweichendem Ortsrecht. Daß die Konzeption der "Meistbegünstigung" gelungen ist, beweist die langjährige und erfolgreiche Verwendung in vier deutschen Bundesländern und die Tatsache, daß GINFIS inzwischen auch von Städten und Gemeinden übernommen wurde, die nicht an der Entwicklung beteiligt waren. Schließlich war es ohne größere Schwierigkeit möglich, das Verfahren auch für österreichische Kommunen aufzubereiten.
Automation des gemeindlichen Finanzwesens in Österreich mit KOFIS
Auch in Österreich werden zahlreiche Aufgabengebiete von Bund, Ländern und Gemeinden schon seit langem mit Hilfe der elektronischen Datenverarbeitung rationalisiert. Die großen Städte betreiben für sich selbst oder in Verbindung mit ihren Wirtschaftsbetrieben (Stadtwerken) eigene Datenverarbeitungsanlagen. Sie erfüllen damit zuweilen auch Aufgaben für ihre Umlandgemeinden. Wenngleich es keine gesetzgeberische Regelungen für einen obligatorischen kommunalen Datenverbund wie in der Bundesrepublik
gibt, sind in Österreich jedoch schon Software-Produkte von den anwendenden Dienststellen kooperativ entwickelt worden.
Vor etwa vier Jahren ergab sich für den Magistrat der Landeshauptstadt Klagenfurt die Notwendigkeit, das Voranschlags-, Kassen- und Rechnungswesen auf eine Datenverarbeitungsanlage mit Direktzugriffsspeichern umzustellen. Der Magistrat arbeitet im Bereich der EDV eng mit den Stadtwerken zusammen, deren Computer er nutzt. Natürlich hätte die Möglichkeit bestanden, ein eigenes Verfahren zu erarbeiten, vielleicht in Kooperation mit anderen österreichischen Städten.
Es bot sich jedoch die Alternative, ein anderorts schon bewährtes Programmsystem zu übernehmen.
Nach eingehender Bewertung der Angebote hat sich die Direktion der Stadtwerke entschlossen, den Auftrag an die Firma Siemens-Data zu vergeben, da von Siemens für das kommunale Finanzwesen das in Deutschland entwickelte GlNFIS-Verfahren angeboten
wurde.
Die rechtlichen Vorschriften (VRV) und die tatsächlichen Verhältnisse in der Etattechnik und der kameralistischen Buchhaltung sind in Österreich und in der Bundesrepublik Deutschland nicht so verschieden, wie es auf den ersten Blick erscheinen mag. Hinter unterschiedlichen Begriffen verbergen sich meist gleichartige Instrumente des wirtschaftlichen Handelns.
Nach der Installation einer 4004/127 im Oktober 1973 wurde zunächst mit der Adaptierung des ersten Teilbereiches des GINFIS-Verfahrens - dem Voranschlagswesen (Haushaltspläne) - begonnen. In der Weiterentwicklung wurden Teile des Sachbuchbereiches in Klagenfurt projektiert und programmiert. Das Ergebnis ist das "Kommunale Integrierte Finanzinformations-System (KOFIS)". KOFIS ist von allen Bundesländern Österreichs anwendbar, es entspricht den gegenwärtigen gesetzlichen Vorschriften (VRV). Die Stadt Klagenfurt hat das Programmpaket für die eigene Verwaltung und für Verwaltungsaufgaben anderer Kärntner Gemeinden im Einsatz. Neben der Stadt Innsbruck hat sich auch die Stadt Wels dem KOFIS-Anwenderkreis angeschlossen.
Wie für das System GINFIS in Deutschland gibt es auch für KOFIS in Österreich ein umfangreiches detailliertes Anwendungshandbuch, das allen Beteiligten zur Verfügung steht und laufend fortgeführt wird.
EDV-Verfahren, wie GINFIS und KOFIS, die einen so komplexen Bereich wie das kommunale Finanzwesen automatisieren, die aus mehr als hundert Programmen bestehen und die bei fast ebenso vielen Städten und Gemeinden eingesetzt sind, können eigentlich zu keinem Zeitpunkt als abgeschlossen bezeichnet werden. Von außen treten gesetzliche oder sonstige administrative Anforderungen auf, die Neukonzeptionen erfordern. Von den Anwendern selbst werden ebenfalls häufig Wünsche geäußert oder Forderungen erhoben, die zu Anpassungen zwingen.
Beispielsweise machten 1974 gesetzgeberische Maßnahmen das Überarbeiten zahlreicher Programme erforderlich, weil das Haushaltsrecht in der Bundesrepublik Deutschland grundlegend reformiert wurde 1977 trat eine neue Abgabenordnung in Kraft, die ebenfalls eine Anpassung zur Folge hatte.
Auch in Zukunft müssen die Verfahren weiterentwickelt werden. Dafür sind besonders drei Teilprojekte vorgesehen:
- Automation der Haushaltsüberwachung mit Buchen von Bestellungen und sonstigen Etatmittelbindungen, Anordnungswesen, Giroüberweisungsverkehr mit Datenträgeraustausch.
- Textverarbeitung bei der Budgeterläuterung.
- Umstellung der gesamten Dateiorganisation des Verfahrens von meist ISAM-Dateien auf das Datenbanksystem UDS.
Während die Arbeitsgemeinschaft die geschilderten Anpassungen zu Automation des Finanzwesens für alle Mitglieder gemeinsam durchführte, gab es aber auch stets Anforderungen an das Verfahren, die von einzelnen Städten oder einzelnen Kommunalen Datenverarbeitungszentralen ausgingen. So war GINFIS zunächst nicht für den Einsatz von Datenfernverarbeitung konzipiert. Diese ist jedoch für die Rechenzentren erforderlich, die für eine größere Anzahl geografisch entfernt liegender Gemeinden arbeiten. So
erstellte die DV-Zentrale für den Rhein-Sieg-Kreis und den Oberbergischen Kreis in Siegburg schon sehr früh ein System für Online-Datenerfassung und Direktauskunft mit Hilfe von Standleitungen und Geräten des Systems Transdata und schloß damit 34 Städte, Gemeinden und Kreise an GlNFIS an. Dieses Verfahren - GINFIS-tele - wurde inzwischen auch von anderen kommunalen Datenzentralen, darunter der österreichischen Stadt Wels übernommen.
Die Städte München und Nürnberg schufen Direktauskunftssysteme aus den Buchungsdateien unter der Bezeichnung FINASO (München) und TELFIN (Nürnberg). Auch diese GINFIS-Ergänzungen können in anderen kommunalen Systemen arbeiten.
*Heinrich Adolphs ist Kreisoberamtsrat bei der Kreisverwaltung Siegburg
(1) Überarbeiteter und ergänzter Vortrag, den der Verfasser beim Seminar der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung im September 1979 in Klagenfurt vor Leitern und Revisoren österreichischer Kontrollämter gehalten hat.