"In einem solchen Projekt wissen es alle besser, doch keiner weiß genau, wie", klagt Ministerialrat Wolfram Rockstroh von der Koordinierungsstelle der Automation der Steuerverwaltung (KAS) beim Bundesministerium der Finanzen. Denn hier reden viele mit.
Fiscus ist ein Projekt der 16 Bundesländer. Ihre Sache ist es, die Steuern der Bundesbürger festzusetzen und zu erheben. Sie beschlossen Mitte dieses Jahrzehnts, ihre Systeme zu erneuern und gleichzeitig auf eine gemeinsame technische Grundlage zu stellen. Im Mai 1995 wurde ein Verwaltungsabkommen unterzeichnet, daß alle Länder verpflichtet, entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit an der Entwicklung mitzuwirken und die Produkte hernach einzusetzen. Die Verteilung des Aufwands und der Kosten erfolgt nach dem "Königsteiner Schlüssel", der für den Finanzausgleich in Sachen Kultur gebildet worden war. Derzeit arbeiten in den Ländern rund 150 Mitarbeiter in 30 Teams an 20 Standorten für Fiscus- Teilprojekte. Die Koordina- tion der Teilaufgaben hat der Bund mit Hilfe der KAS übernommen.
Die Gründe für das Herkules-Projekt sind in dem zu suchen, was Ministerialralrat Rockstroh "schleichende Funktionsunfähigkeit" nennt. In den 50er und 60er Jahren hätten die Finanzverwaltungen mit ihren technischen Verfahren einmal an der Spitze des Fortschritts gestanden, erinnert sich der Chefkoordinator. Doch Pflege und Wartung der Großrechnerprogramme, die hauptsächlich in Assembler und Cobol geschrieben sind, wurden immer aufwendiger. So ließ etwa die Umstellung der Steuerbescheide von Endlospapier auf DIN-A4-Format den Entwicklern geraume Zeit die Haare zu Berge stehen.
Zugleich begann jedes Land für sich oder im Verbund mit anderen, neue Verfahren zu entwickeln. Angesichts einheitlicher Steuergesetzgebung erschien es jedoch unsinnig, die gleichen Aufgaben mehrfach zu bewältigen. Fiscus ist daher der Versuch, rationeller und wirtschaftlicher als bisher vorzugehen. Ein Produkt wird nur einmal entwickelt, aber von allen Ländern genutzt. Zugleich wollten die Finanzverwaltungen einem Funktionsstillstand vorbeugen, der daraus resultiert, daß die Modernisierungszyklen der technischen Systeme den Gesetzesänderungen nicht mehr folgen können.
Eine der Herausforderungen des Mammutprojekts und der Aufsplittung in viele Teilprojekte ist das Management durch einfachen Mehrheitsentscheid. Bund und Länder verfügen über je eine Stimme. So können Grundsatzentscheidungen denkbar knapp ausfallen. Mit einem Stimmverhältnis von neun zu acht etwa votierten die Referatsleiter für eine objektorientierte Entwicklung der Fiscus- Produkte. In der Entscheidungshierarchie ist die Assistenzgruppe den Referatsleitern nachgeordnet. Sie ist mit Projektspezifika befaßt und besteht ebenfalls aus Vertretern der Länder und des Bundes.
Zur Dokumentation des Projektfortschritts müssen die Entwicklungsteams monatlich einen Statusbericht abliefern, der in der KAS ausgewertet wird. Jedes Vierteljahr findet außerdem ein Abgleich von Erreichtem und den Projektzielen statt. "Wie in jedem Projekt in der Industrie, müssen wir dabei auch mal Abweichungen feststellen", berichtet Rockstroh. Zusätzlich tragen Qualitätssicherungsgruppen zur Zielerreichung bei. Darüber hinaus halten die Koordinatoren der KAS ständigen persönlichen Kontakt zu den Entwicklungsgremien, was unter anderem für eine rege Reisetätigkeit sorgt.
Etwa die Hälfte der Entwicklungsteams befaßt sich mit dem Erstellen von Software, die die Steuerarten abbildet. Die anderen 50 Prozent beschäftigen sich mit Querschnittsfunktionen wie Kommunikation, Präsentation, Transaktion, Datenhaltung und Security. In der Oberfinanzdirektion Magdeburg beispielsweise lösen Entwickler Aufgaben rund um das Drucken. Maßgeblich für die Auswahl der Tools ist die Arbeit, die die Architekturgruppe leistet. Ursprünglich bestand dieses Team aus acht Mitgliedern, heute sind es über 20. Unter der Maßgabe, möglichst viele Bestandteile des neuen Systems zukaufen zu können, suchte die Gruppe eine Plattform, die eine Integration von Komponenten sowie deren transparente Verteilung in heterogenen Umgebungen ermöglicht. Middleware nach dem OMG-Standard Common Object Request Broker Architecture (Corba) schied aus, weil dort kein höherwertiges Framework für die Integration der Basisdienste spezifiziert und angeboten wird. In einer Corba-Umgebung müßten sich, so Ministerialrat Rockstroh, die Anwendungsentwickler zu stark mit der Low- level-Anbindung der Basisdienste beschäftigen.
Die Architekturgruppe entschied sich für das Framework "San Francisco" von der IBM und damit gegen eine direkte Verwendung von Low-level-Middle- ware-Bibliotheken. San Francisco ist hauptsächlich in Java codiert. Damit laufen die Komponenten auf einer virtuellen Maschine und sind dadurch in der heterogenen Systemlandschaft der Steuerverwaltung lauffähig.
Die Basisobjekte des IBM- Frameworks sollen um wiederverwendbare steuerspezifische Querschnittsfunktionen ergänzt werden. Dazu zählen etwa das Anlegen von Steuerakten und deren Archivierung. Um die Funktionen und die Nutzung des Frameworks verständlich darzustellen, erhalten die Fiscus-Anwendungsentwickler ein Vorgehensmodell, das jeweils einen Lösungsvorschlag beschreibt.
"Obwohl viele Funktionen lediglich in Hochglanzbroschüren zur Verfügung standen", wie der Ministerialrat es ausdrückt, haben es die Fiscus-Entwickler noch nicht bedauert, sich für San Francisco entschieden zu haben. Allerdings stehen die Beweise für die Performance der damit erstellten Applikationen noch weitgehend aus.
Doch die durchaus vorhandene Kritik an dem Fiscus-Projekt entzündet sich nicht eigentlich an der technischen Basis. Sie kommt aus der Politik - "von allen, die das Geld zur Verfügung stellen". Ihnen dauert es zu lange, bis die Produkte einsatzfähig sind. Das liegt zum einen daran, daß innerhalb des auf den ersten Blick großzü- gigen Zeitplans auch zahlrei- che Querschnittsfunktionen entwickelt werden müssen. Zum anderen aber machen geänderte Gesetze, der Mangel an erfahrenen Programmierern, die Euro-Einführung und Reibungsverluste in der föderalen Organisation den Entwicklern das Leben schwer. "Ihr habt nichts vorzuweisen", bekommen etwa die Koordinatoren zu hören. Rockstroh hält diesen Vorwurf für unfair und verweist darauf, daß bisherige Zwischentermine eingehalten wurden.
Der Bereich "Vollstreckung" lag den Finanzverwaltungen offenbar besonders am Herzen (siehe Kasten: "Vollstreckung und mehr"). Einige Finanzämter Nordrhein-Westfalens erproben bereits seit Mitte 1997 neue Software in diesem Bereich. Begonnen wurde außerdem die Umsetzung der Systeme Fachinformation, Bußgeld- und Strafsachen, Steuerfahndung und Grunderwerbssteuer. Die Steuererhebung (Buchführung und Zahlungsverkehr) befindet sich in der Entwicklung. Zudem wurde 1998 mit der Programmierung der Einkommen-, Umsatz- und Anmeldungssteuern, der Kommunalabgaben sowie der Betriebssprüfung begonnen.
Das Einhalten der Meilensteine erschien zwischenzeitlich als unmöglich. Die ersten Fiscus-Produkte wurden nach den Paradigmen der strukturierten Programmierung konzipiert. Dann kam der Wechsel zur Objektorientierung, was die Entwicklungsmannschaft zurückwarf.
Stark gestiegener Abstimmungsaufwand
Außerdem führten die beiden Grundsatzentscheidungen des Vorhabens - alle Funktionen grundsätzlich nur einmal zu konzipieren und mehrfach zu verwenden sowie das ganze System verteilt zu entwickeln - zu einem stark gestiegenen Abstimmungsaufwand. Das am 1. April 1997 eingerichtete Projekt-Management-Gremium innerhalb der KAS glich diesen Nachteil aus, indem es beispielsweise die Entscheidungswege verkürzte.
Als Erfolg wertet Rockstroh auch, daß das Budget für externe Entwickler eingehalten wird. Allerdings mußte die Kapazität der Länderteams aufgestockt werden, um die Termine weiterhin zu halten. 1998 beschloß die Finanzministerkonferenz, die Zahl der Entwickler in den Ländern bis zum Jahr 2001 auf insgesamt 250 zu erhöhen.
Das Vorhaben schleppt zudem ein Problem mit sich herum, an dem alle großen Projekte leiden, sobald Wiederverwendung dort eine Rolle spielen soll: Die Entwickler mißtrauen den Fähigkeiten der anderen, wollen alles lieber selber entwickeln. Doch mittlerweile hat "der Tanker Fiscus Fahrt aufgenommen", wie Rockstroh sagt. Das schafft offensichtlich Vertrauen in das Projekt, so daß es mehr und mehr "Leistungsträger" anzieht. Damit steigen die Chancen, die Fiscus-Produkte bis Ende 2006 fertigzustellen und einzusetzen.
Vollvollstreckung und mehr
Das Anwendungssystem Fiscus besteht neben den steuerfachlichen Applikationen aus einem Fachinformationssystem (FIS) und einem Management-Informationssystem (MIS). Zur Kategorie Applikationen zählt die Pilotanwendung "Vollstreckung", die seit Mai 1997 in zehn Finanzämtern Nordrhein-Westfalens erprobt wird. Sie umfaßt folgende Leistungen:
-Einrichtung einer Vollstreckungsdatei,
-Wegfall der Rückstandsanzeigen sowie Zahlungs- und Änderungsmitteilungen oder Ersatz durch die Bereitstellung der jeweiligen Informationsinhalte in Dialogverfahren,
-Bereitstellung von Name, Anschrift, Geburtsdatum, gegebenenfalls abweichende Betriebsanschrift, Kontoververbindungen mit Zugriff auf ohnehin aufgezeichnete Daten,
-Bereitstellung aktualisierter Säumniszuschläge,
-Ausdrucken von Vollstreckungsaufträgen und Forderungspfändungen,
-Überwachung von Fristen durch ein Wiedervorlagesystem,
-Abgabe und Übernahme der Besteuerungsverfahren,
-Einbindung von Vordrucken und Textbausteinen,
-Umspeicherung und Gesamtübernahme.
Das Vollstreckungsprogramm läuft auf einer HP-UX-Plattform und ist auf Reliant-Unix und auf Windows NT portiert worden. Das System wird sukzessive in allen Finanzämtern eingeführt.
Für die Entwicklung von FIS ist das Land Mecklenburg-Vorpommern zuständig. Ein Prototyp steht bereits seit August 1997 im Fiscus- Intranet zur Verfügung. Die erste Stufe von FIS wurde termingemäß Ende Oktober 1998 fertiggestellt und inzwischen für den Piloteinsatz in den Ländern freigegeben.
FIS dient in erster Linie der Information über Rechtsfragen. Es enthält Dokumente zur Rechtsprechung, Gesetze und Verwaltungsanweisungen. Darüber hinaus soll es beispielsweise auch Auskünfte über Vergütungen erteilen können, einen Aktenplan und Nachschlagewerke wie das Einkommensteuerhandbuch enthalten.
Das MIS dagegen dient dazu, Entscheidungsalternativen und Handlungserfordernisse aufzuzeigen. Für diese Unterstützung von Steuerungs- und Leistungsaufgaben ist ein Entwicklerteam in Cottbus, Brandenburg, zuständig.
Bis Ende Februar dieses Jahres sollen unter der WWW-Adresse fiscus.de weitere Informationen zur Verfügung stehen.
Die Fiscus-Formation
Fiscus steht für "Föderales integriertes standardisiertes Computer-gestütztes Steuersystem" und basiert auf einem Verwaltungsabkommen der 16 Länder und des Bundes. Dahinter verbirgt sich die Konzeption und Entwicklung von Programmen für die Steuerverwaltung in Finanzämtern, Oberfinanzdirektionen und obersten Finananzbehörden. Fiscus betrifft sämtliche Besteuerungsverfahren einschließlich Steuerstraf- und Bußgeldverfahren sowie alle Steuerarten.
Jedes Bundesland verfügt über zehn bis 150 Finanzämter, die sich auf insgesamt 650 addieren. In jeder dieser Finanzbehörden arbeiten zwischen 50 und 800 Personen. Ein durchschnittliches Finanzamt ist für rund 120000 Einwohner zuständig und kümmert sich um jeweils rund 50000 Einkommensteuerfälle im Jahr. Insgesamt bearbeiten die deutschen Steuerbeamten jährlich rund 30 Millionen Einkommensteuerfälle.
Auf Bitte der Länder hat der Bund eine "Koordinierungsstelle für die Neukonzeption der Automation in der Steuerverwaltung" (KAS) eingerichtet. Diese plant und steuert die Fiscus-Aktivitäten und bereitet die Verteilung der Aufgaben auf die Länder vor. Bis zum Jahr 2006 soll die neue Software in allen Ländern im Einsatz sein.
Das Steuersystem entsteht auf Basis einer einheitlichen Software- Entwicklungsumgebung: dem IBM-Komponenten-Framework "San Francisco", dem Konfigurations-Management-Tool "Continuus", dem Java-Werkzeug "Jbuilder" und dem Design- und Analyse-Tool "Rational Rose".