ROSENHEIM - Maschinenlesbar: Das neue Attribut des Bundespersonalausweises löst häufig Angst vor dem "gläsernen Bürger" aus. Denn Lese- und Indexier-Systeme der Exekutive sind nahezu perfekt, meint Dr. Horst Herold, ehemaliger Chef des BKA in Wiesbaden. Gerade hier liegen aber auch Chance und Nutzen. Auf sicherer technischer und rechtlicher Grundlage finden Bürger sowie Staat zu gewandeltem Selbstverständnis.
Bisher waren "Mitschnitte" von Datenbewegungen nicht zugelassen. Sämtliche Anfragen blieben also im INPOL-System ohne "Spuren". Der Entwurf der Regierungsfraktionen versucht in ° 3a Abs. 2,3 und 4, die Polizeiliche Beobachtung für den Teilbereich des Personalausweisgesetzes zu regeln. Wenn bestimmte Tatsachen dies rechtfertigen, sollen zur Aufklärung oder Verhütung von Straftaten der in ° 100 a StPO genannten Art automatische Mitschnitte und Dateierrichtungen zulässig sein, sofern der Richter dies unter den im Entwurf näher bezeichneten Umständen anordnet oder bestätigt.
Die Entwurfslösung würde dazu führen, die bisher entwickelten Sicherungsprinzipien aufzugeben. Wenn eine Bewegungsbilddatei erreicht werden kann, ließe sich diese nur zentral beim BKA führen, da die Länder nur sektorale Erkenntnisse gewinnen können. Das Prinzip der Zweistufigkeit müßte für Polizeiliche Beobachtungen durchbrochen werden; alle Fahndungsabfragen (und nicht nur Neuzugänge oder Löschungen), die auf einen Bestand der Polizeilichen Beobachtung stoßen, wären der Zentrale weiterzuleiten. Der bisherige Rückmeldeweg, der außerhalb von INPOL verläuft, würde automatisiert und in das System übernommen. Die Einrichtung einer Bewegungsbilddatei durchbräche den Grundsatz der Spurenlosigkeit an der empfindlichsten Stelle des Systems. Wenn diese Wirkungen wirklich gewollt sein sollten, mußte das System von Grund auf in ein Zentralsystem umgestellt werden.
Optische Belegleser, wie sie bei Großunternehmen, insbesondere bei Banken, seit langem eingesetzt sind, konnten anfangs nur eigens entwickelte, standardisierte Schriftformen und Schreibweisen, nicht aber Normalschriften als eindeutig erkennen und Dualwerte umsetzen. Mit der raschen fortschreitenden Ablösung der bisherigen Datenbanksysteme durch Informationswiedergewinnungs-(Retrieval-)Systeme tritt das Bedürfnis der Maschinenlesbarkeit bliebiger, nicht codierter Normalschriften in den Vordergrund.
Datenbanksysteme, zu denen auch INPOL gehört, verarbeiten Massendaten in Stellen und Feldern, die, ähnlich wie Karteikarten oder Formulare, zu formatierten Datensätzen zusammengesetzt sind. Der Sinn einer Einzelinformation ergibt sich nicht aus dem Wortinhalt, sondern aus der Stellung im Format; die Position entscheidet, ob zum Beispiel das Wort "Müller" einen Eigennamen oder einen Beruf bezeichnet. Bei Anfragen entnimmt der Rechner die Information dem für die Rückinterpretation vorgesehenen Platz. Dies erlaubt zwar einen präzisen Recall, schließt aber kausale Aussagen aus. Formatiert geführte Fahndungsbestände erhalten dadurch eine zusätzliche Sicherung.
Moderne Informations-Retrieval-Systeme arbeiten ohne Formate. Sie wählen aus Texten Stichworte aus, Deskriptoren genannt, die den gedanklichen Inhalt eines Textes wiedergeben. Deskriptoren können aus Worten, Wortgruppen oder Bildern bestehen: Personennamen, Begriffe, Bezeichnungen, Dokumente, Bilder. Der Rechner sammelt alle Stichworte in einem automatisch alphabetisierten Vergleichswörterbuch (Thesaurus oder Index). Jedes Stichwort erhält die Fundstelle (Aktenzeichen, Seite) zugewiesen und bildet auf diese Weise eine Datei der Fundstellen, in denen es vorkommt. Dadurch können die gesondert gespeicherten Texte unter dem Aspekt eines Stichwortes zusammengezogen werden. Aus verstreuten Texten entsteht eine verknüpfte Aussage zu dem speziellen Stichwort. Mit der Zahl der Fundstellen wächst die Präzision der Aussage. Sind solche Aussagen in sich schlüssig und nicht weiter verkürzbar, so liegen Elementaraussagen zu dem Stichwort vor. In einem permanent verdichteten Geflecht von Elementaraussagen bildet sich die Topografie der Sachzusammenhänge und ihrer Ursachen. Von einem Verarbeitungsinstrument bloßer Zahlen verwandelt sich der Rechner zu einem Mittel intellektueller Erschließung und Verknüpfung von Informationen die, weil sachlich und räumlich weit auseinanderliegend, sonst nicht in Beziehung zu setzen sind.
Es liegt auf der Hand, daß der Texthunger von Retrieval-Systemen sich mit einer vom Menschen vorgenommenen Deskriptorenauswahl nicht zufriedengibt, sondern nach Techniken der Maschinenlesung von Normalschriften verlangt, die programmgesteuert automatisch indexieren. Verschiedene leistungsfähige, natursprachlich orientierte, automatische Lese- und Indexiersysteme werden in der Bundesrepublik in Fachdatenbanken und in der Literaturdokumentation erfolgreich eingesetzt. Von dem erreichten hohen Stand der Lesetechnik her betrachtet, wäre es problemlos, Spezialgeräte herzustellen, die die normalschriftlich ausgestellten Personalausweise lesen.
Wenn jedes Schriftstück unabhängig von Schriftbild und -form und ohne besondere Codierungen in der Normalschrift von Maschinen gelesen werden kann, so verlagert sich die Problemstellung von der Lesbarkeit zur Lesung. Die neue Aufgabe des Gesetzgebers besteht darin, zu entscheiden, ob er den Lesehunger von Maschinen wuchern lassen oder durch Leseverbote beschränken will.
Der Entwurf zum Personalausweisgesetz bestimmt in ° 3 Abs. 4, daß die Seriennummer des Personalausweises nur von der Polizei und nur insoweit verwendet werden darf, um automatisch Daten aus der Sachfahndung nach abhandengekommenen Ausweispapieren abzurufen.
Dem Bürger keine Nachteile
Der automatische Abruf personenbezogener Daten ist nach den °° 3a Abs.1, 4 Abs. 3 nur der Polizei (und dem Zoll) gestattet und dort auf den Bereich der Personenfahndung beschränkt. Desgleichen darf nach ° 3a Abs. 2 nur die Polizei personenbezogene Daten beim automatischen Lesen des Personalausweises in Dateien speichern, dies aber auch nur im Rahmen einer vom Richter schriftlich angeordneten oder bestätigten Polizeilichen Beobachtung. Es wurde bereits dargelegt, daß die polizeiliche Praxis auf die Dateierrichtung verzichtet und den Rückmeldeweg außerhalb des Systems nimmt. (Daß ° 4 das Verbot der Dateierrichtung nicht für den privaten Bereich wiederholt, dürfte nach der Begründung ein Versehen sein.)
Die Befugnis zur Maschinenlesung, die praktisch nur der Polizei zustehen soll, wird in ° 1 Abs. 3 durch die Einrichtung der sogenannten "Lesezone" inhaltlich noch weiter eingeschränkt. Automatisch dürfen nur die in dieser Zone genannte Seriennummer für die Sachfahndung sowie der Familienname, die Vornamen und das Geburtsdatum für die Personenfahndung gelesen werden.
Die weiteren Personalien außerhalb der Lesezone - Geburtsort, Anschrift, Größe und Augenfarbe - sind von der Lesbarkeit ausgeschlossen. Es fragt sich, wie sich diese mit der Tatsache verträgt, daß Maschinen heute jedwelche Texte lesen können.
Wenn die Einrichtung einer Lesezone unter den gegebenen neuen technischen Umständen noch eine innere Logik besitzen soll, läßt sie sich nur als Träger einer technischen Option interpretieren, nur solche Lesegeräte einzusetzen, die erstens nur codierte Schriften der Lesezone nach der Technik der Belegleser lesen können und die zweitens die Lesung nur in dem räumlichen Streifen der Lesezone vornehmen. Solche nach herkömmlicher Technik konstruierten Geräte könnten klein, billig, einfach und alsbald verfügbar sein -, sie würden zugleich ein zusätzliches Sicherungsmittel bedeuten. Verkürzt gesprochen: Obwohl es Maschinen gibt, die alles lesen können, werden teilerblindete Maschinen eingesetzt, die nur den gewünschten Teil der Personalien sehen. Wenn dies wirklich so gewollt ist, stellt die Maschinenlesbarkeit in der Lesezone nicht mehr die Voraussetzung einer automatischen Lesung, sondern deren Beschränkung dar.
Derzeit legt der Kontrollbeamte am Schlagbaum den Paß oder Personalausweis auf ein Sichtgerät, das das Bild der Personalien auf einem Monitor im Abfertigungsgebäude überträgt. Dort "tippt" eine Hilfskraft den Familiennamen, Vornamen und das Geburtsdatum auf der Tastatur der Datenstation in den Rechner ein. Die Bildschirmauskunft signalisiert die Hilfskraft dem Beamten weiter: Anhalten bei Festnahme oder Weiterfahren.
Der Rechner vermag nur Digitalwerte im Dualsystem zu verarbeiten. Die Digitalisierung der Buchstaben und Zahlen erfolgt durch Betätigen der Tastatur. Beispiel: Abgefragt werden soll Frau Mustermann. Es wird also eingetippt:
M: Der Buchstabe M gehört zur Gruppe K-S und ist dort der 3. Dualzahl: 010-0011.
U: Der Buchstabe U gehört zur Gruppe T-Z und ist dort der 2. Dualzahl: 001-0010.
S: Der Buchstabe S gehört zur Gruppe K-S und ist dort der 9. Dualzahl: 010-1001 usw, usw.
Das Verfahren der Digitalisierung wird durch die Maschinenlesung nicht verändert. Der Unterschied zwischen Eintippen und Maschinenlesung besteht nur darin, daß die zur Digitalisierung nötigen Impulse nicht durch eine entsprechend verdrahtete Tastatur erzeugt, sondern vom Lesegerät im Wege des lichtschnellen Abtastens gebildet werden. Pro Zeiteinheit gestattet die Maschinenlesung eine weitaus größere Zahl von Fahndungsanfragen: Die zeitliche Kontrolldichte wird erhöht. Dagegen bleibt die örtliche Kontrolldichte durch den gesetzlichen Rahmen für Identitätsfeststellungen festgelegt. Wenn und soweit das Fahndungssystem gegen das Erschließen oder Errichten von Dateien intern abgesichert ist, reduziert sich das Problem der Maschinenlesbarkeit darauf, ob einer Erhöhung der zeitlichen Kontrolldichte rechtsgrundsätzlich Bedenken entgegenstehen.
Lesegeräte müßten am INPOL-Leitungsnetz angebunden sein. Dieses Netz führt derzeit nur zu den Grenzübergängen, nicht aber sonst zu öffentlichen Straßen. Mobile Lesegeräte, die im Binnenland nötig wären, müßten per Funk mit den Rechnern kommunizieren. Solche Geräte scheinen technisch noch nicht ausgereift. Das automatische Lesen wäre derzeit nur an den Bundesgrenzen möglich.
Über 722 zugelassene Grenzübertrittsstellen überschreiten jährlich 900 Millionen Menschen die Bundesgrenzen in beiden Richtungen. Nur in 6 Millionen Fällen, das heißt im Durchschnitt jeder 150. Passant, wird im Personenfahndungsstand von INPOL angefragt. Ein Erhöhung dieser Zahl läßt die umständliche Prozedur der Abfrage kaum zu. Die für ein Kriminalitätstransitland wie die Bundesrepublik zu geringe Fahndungs- und Kontrolldichte beeinträchtigt die innere Sicherheit, vor allem in den Bereichen des organisierten Verbrechens, des Rauschgifthandels, des Terrorismus und der Verschiebung gestohlener Kraftfahrzeuge. Untersuchungen zufolge könnte die Maschinenlesung jeden 30. Grenzübertritt erfassen, ohne daß die Zügigkeit des Reiseverkehrs darunter litte. Die Zahl der Fahndungsaufgriffe würde demnach zwar nicht linear, wohl aber proportional gesteigert.
Das Ziel, die zeitliche Kontrolldichte an den Bundesgrenzen zu erhöhen, ist entsprechend der erklärten politischen Absicht an den EG-Grenzen und nach Österreich weggefallen. Dort sollen sich die Kontrollen, wie das Bundesinnenministerium formuliert, auf "grenzdetektivische Stichproben" beschränken. Die Zahl der Fahndungsabfragen soll nicht steigen.
Die Maschinenlesbarkeit könnte sonach derzeit nur in folgenden Richtungen von Bedeutung sein:
- zur Erhöhung der Kontrolldichte an den Nicht-EG-Grenzen sowie auf Flug- und Seehäfen,
- zur Beschleunigung der "grenzdetektivischen Stichprobe" (für den Betroffenen sicherlich von Vorteil),
- als Vorgriff auf eine internationale Regelung, falls andere Staaten Fahndungssysteme errichten, die das automatische Lesen erlauben,
- als Vorsorgemaßnahme für den Notfall, falls schwere Sicherheitsstörungen gebieten sollten, zu intensiven Grenzkontrollen zurückzukehren.
- als Vorbereitung für beschleunigte Identitätsfeststellung im Binnenland, falls dort mobile Lesegeräte verfügbar sind.
Außer Betracht muß der Gedanke bleiben, die gewollten Grenzdefizite durch Grenzkontrollen im Binnenland auszugleichen. Dagegen könnte ein Ausgleich in dem datenschutzrechtlich unbedenklichen internationalen Datenverbund aller polizeilichen (ausschließlich sachdatenbezogenen) Sachfahndungsdateien bestehen, der die Fahndung nicht mehr an Grenzlinien bindet.
Nach allem ist die Bedeutung der Maschinenlesbarkeit zwar erheblich eingeschränkt, aber nicht weggefallen, sie bleibt immer noch zweckmäßig. Ob die dargelegten, stark reduzierten Momente allerdings ausreichen und zu den Kosten der technischen Vorkehrungen und dem politischen Gewicht anhaltender Verunsicherung des Bürgers im Verhältnis stehen, muß der Gesetzgeber abwägen und entscheiden.
Fest steht indessen: Wenn und soweit das Fahndungssystem Mißbräuche personenbezogener Daten ausschließt, bringt die Maschinenlesbarkeit in der vom Entwurf vorgesehenen Form einer Lesezone dem Bürger keine Nachteile - sie verkürzt die Abfertigung, erleichtert die Zügigkeit des Reiseverkehrs und macht den Kontrollvorgang fehlerfrei.
Schon vor 14 Jahren beschlossen die EG-Gremien die Verlagerung der Personenkontrollen an die Außengrenzen der Gemeinschaft. Um Fahndungsdefizite auszugleichen, hatte die Kriminalpolizei die Fälschungssicherheit und Maschinenlesbarkeit des Kfz-Kennzeichens vorgeschlagen. 120 000 Kraftfahrzeuge werden jährlich gestohlen. Mit verfälschtem Kennzeichen versehen, ist das entwendete Kraftfahrzeug Vorbereitungs-, Tat- und Fluchtmittel des Kapitalverbrechens. Ein automatisiertes, nicht personenbezogenes und ausschließlich auf das gestohlene Kraftfahrzeug zielende - möglichst internationalisiertes - Sachfahndungssystem, das den Kfz-Diebstahl chancenlos macht, träfe das Schwerverbrechen wahrscheinlich wirksamer als eine reduzierte Personenfahndung.
Es ergibt sich folgendes Resümee:
- Der Legitimationswert eines Ausweises hängt vom Grad seiner Fälschungssicherheit ab. Bundespersonalausweis und Reisepaß als amtliche, für jeden Bürger ausgestellte oder zum Grenzübertritt berechtigende Dokumente sollten deshalb fälschungssicher sein. Rechte des Bürgers werden dadurch nicht berührt. Vielmehr erleichtert der höhere Legitimationswert den Rechtsverkehr und die Begegnung des Bürgers mit der Polizei.
- Nach dem Volkszählungsurteil bedürfen Einschränkungen des informationellen Selbstbestimmungsrechts einer "verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit" und dem Grundsatz der "Verhältnismäßigkeit" zu entsprechen und "mehr als früher" alle "organisatorischen und verfahrenstechnischen Vorkehrungen bereichsspezifisch und präzise" in "bestimmter Weise" zu regeln hat. Demgemäß sind die Voraussetzungen, Zwecke, Verfahrensweisen und -abläufe des polizeilichen Fahndungswesens in der Strafprozeßordnung, im BKA-Gesetz und in den Polizeigesetzen der Länder zu verankern. Dieser Regelungsbedarf besteht unabhängig von der Einführung neuer Personalpapiere.
- Das INPOL-System wird seit 1972 durch die Grundsätze der Zweistufigkeit des Systems, des Ausschlusses eines Datenverbundes mit anderen Behörden, der Beschränkung der Fahndungsabfragen auf die Fahndungsbestände und die Spurenlosigkeit von Abfragen gegen Mißbräuche technisch abgesichert. Diese Grundsätze bedürfen der rechtlichen Absicherung in der Strafprozeßordnung, in den Polizeigesetzen und im BKA-Gesetz; sie sind dort bereichsspezifisch und mit speziellen Befugnisnormen zu detaillieren. Eine Aufzählung im Personalausweisgesetz, die der Entwurf der Regierungskoalition vornimmt, reicht allein nicht aus. Die Polizeiliche Beobachtung ist in denselben Gesetzen zu verankern. Sie sollte nicht zur Errichtung von Dateien führen der Rückmeldeweg sollte außerhalb des Informationssystems verlaufen.
- Das automatische Lesen ist auf die Seriennummer, auf Name, Vorname und Geburtsdatum beschränkt und nur der Polizei ausschließlich für Fahndungszwecke erlaubt. Wenn und soweit das Fahndungssystem rechtlich und technisch gegen die Einschließung anderer und die Errichtung neuer Dateien abgesichert ist, entfallen die gegen eine Maschinenlesung erhobenen Bedenken einer Aushöhlung des informationellen Selbstbestimmungsrechtes und der unzulässigen Dateiverknüpfung aller staatlichen Ebenen. Eine zusätzliche Sicherung läge im Einsatz von Geräten, die nur die Lesezone lesen können.
Das automatische Lesen verkürzt die Abfertigung, erleichtert die Zügigkeit des Reiseverkehrs und macht den Kontrollvorgang fehlerfrei. Ob der Aufwand und die politischen Belastungen noch im Verhältnis zu den verbleibenden reduzierten Einsatzmöglichkeiten stehen, muß der Gesetzgeber nach Güterabwägung entscheiden.