Nicht nur in Deutschland laufen IT-Projekte großer Behörden gerne mal aus dem Ruder. Aktuelles Anschauungsmaterial kommt auch aus den USA. Dort muss Robert Mueller, Director des Federal Bureau of Investigation (FBI), eine schwere Entscheidung treffen: Soll er nach drei Jahren Arbeit und Kosten von rund 170 Millionen Dollar die Entwicklung des Fall-Management-Systems "Virtual Case File" (VCF) einstellen oder darauf hoffen, dass sich das Projekt noch retten lässt? Alle Zeichen deuten darauf hin, dass Mueller die Notbremse ziehen wird. Der Vertrag zwischen dem FBI und der mit der Entwicklung des Systems beauftragten Science Applications International Corp. (SAIC) läuft im März dieses Jahres aus, und bislang gibt es kaum Anzeichen für eine Verlängerung.
In einem offiziellen Report warf Glenn Fine, Generalinspektor des Justizministeriums, dem FBI-Direktor planerische Defizite und Management-Schwächen vor. "Nach mehr als drei Jahren, vielen verfehlten Deadlines und einem Preisschild, das 170 Millionen Dollar ausweist, hat das FBI immer noch kein System für das Management von Untersuchungsfällen, das den antiquierten Vorgänger ersetzen könnte." Schlimmer noch: "Wir sind keineswegs überzeugt, dass das FBI eine valide Vorstellung davon hat, wie viel Zeit und Geld noch notwendig sind, um ein brauchbares System zu entwickeln und zu implementieren."
Die Software sollte die FBI-Agenten mit einem effizienten Tool versorgen, mit dem sie Daten zu Kriminalfällen und Terrorismus organisieren, analysieren und austauschen können. VCF ist Teil des "Trilogy"-Projekts, das neben der neuen Software auch das organisationsweite Upgrade der Desktop-Hardware und den Aufbau einer modernen Netzinfrastruktur umfasst.
Fatale Gemenge Lage
Laut Eric Knorr, Redakteur der CW-Schwesterpublikation "Infoworld", weist das von FBI-Agenten intern als "Tragedy Project" bezeichnete Vorhaben in der Tat einige Merkmale der klassischen Tragödie auf: beste Absichten, katastrophale Kommunikationsprobleme sowie eine atemberaubende Verschwendung. Eine fatale Mischung aus mangelhaften Vorgaben, ständigen Änderungen der Anforderungen, unzureichender Kommunikation und stümperhaftem Projekt-Management führten schließlich in die Sackgasse. Dies gilt allerdings nur für das Java-basierende VCF. Der Austausch der Desktops sowie die neue Netzinfrastruktur gelangen innerhalb des Zeitplans, wobei allerdings das Budget um rund 100 Millionen Dollar überschritten wurde.
Das ursprünglich überschaubare Softwareprojekt VCF entwickelte sich innerhalb kürzester Zeit zu einem gigantischen Vorhaben, in dessen Rahmen eine ganze Palette von antiquierten Prozessen und Applikationen abgelöst werden sollten. Dazu zählt das Mainframe-basierende "Automated-Case-Support"-(ACS-)System, dessen Anwender ein Dutzend Green Screens aufrufen müssen, um an ein einziges Dokument heranzukommen.
Seit Projektstart befassten sich mit VCF fünf CIOs und zehn Projekt-Manager, der im Sommer 2001mit SAIC abgeschlossene Vertrag wurde 36-mal geändert. Vor allem die Terroranschläge vom 11. September 2001erhöhten den Druck erheblich, wodurch das anfängliche Entwicklungsvolumen stark anstieg.
Zu Beginn sollten lediglich fünf von insgesamt 42 Mainframe-basierenden Anwendungen webifiziert werden. Beobachter sehen dies bereits als den ersten Fehler in einer langen Reihe an. Green Screens durch ein schöneres Frontend aufzupeppen bringe wenig, wenn die zugrunde liegenden, zum Teil papiergebundenen Prozesse nicht verändert würden, so die Kritik. Nach den Terroranschlägen sollte eine komplett neue IT-Umgebung geschaffen werden, um Informationen effektiver auszutauschen und Beweismaterial zu evaluieren. "Uns wurde gesagt, wir sollten die bisherigen Arbeiten einstellen und stattdessen ein komplett neues Case-Management-System entwickeln", erinnert sich Mark Hughes, President of the System and Network Solutions Group bei SAIC.
Keine klaren Vorgaben
Außerdem sei sein Unternehmen in Ermangelung eines Anforderungskatalogs aufgefordert worden, bei dessen Entwicklung mitzuhelfen. Das FBI habe sich aber in der Folge auf keinen Katalog festnageln lassen, weil das Vorhaben bei der Behörde eine permanente Änderung der internen Abläufe ins Rollen gebracht habe. Außerdem sei geplant worden, das alte System nach der Fertigstellung der neuen Lösung umgehend abzuschalten. SAIC behauptet zwar, diese und andere unrealistische Forderungen frühzeitig kritisiert zu haben. Allerdings hatte der IT-Anbieter zu dieser Zeit bereits einen neuen Vertrag in der Tasche, der mehr finanzielle Mittel versprach.
Bei einem Senats-Hearing im Februar 2005 gab FBI-Chef Mueller zu Protokoll, seine Behörde habe im Juni 2002 einen endgültigen Anforderungskatalog vorgelegt. Laut Hughes kamen jedoch auch nach diesem Zeitpunkt zahlreiche Änderungswünsche, teilweise einer pro Tag. Hughes warnte eigenen Angaben zufolge, dass das Budget sowie der VCF-Liefertermin, der für Dezember 2003 angesetzt war, nicht einzuhalten sein würden, wenn noch mehr Änderungswünsche kämen. Das von SAIC schließlich Ende 2003 gelieferte System war unvollständig und führte bei den Auftraggebern zu großen Enttäuschungen. "Offensichtlich wurde der Stand des Projekts entlang der Informationskette innerhalb des FBI, des Justizministeriums und des Kongresses nicht kommuniziert", beklagt Hughes. "Als wir dann im Dezember 2003 ein unvollständiges System lieferten, war die Überraschung in diesen Ebenen groß."
Mueller machte seine Enttäuschung über den damaligen Stand auch in dem Hearing des Justizministeriums deutlich: "In dem Dezember 2003 gelieferten Produkt entdeckten wir gleich zu Beginn 17 Mängel. Daraus wurden schnell mehr als 50, bis wir letztendlich 400 Probleme mit der Software identifiziert hatten."
Im Januar 2004 heuerte das FBI mit Zalmai Azmi den fünften CIO innerhalb von vier Jahren an. Im ersten Halbjahr kam es zu einer intensiven Diskussion zwischen Azmi und SAIC, wobei Azmi einen leistungsabhängigen Vertrag durchsetzen wollte und SAIC auf einem belastbaren Forderungskatalog bestand. Beide Parteien einigten sich im Juni darauf, das Projekt in zwei Abschnitte aufzuteilen. Bis Dezember 2004 sollte SAIC eine als Initial Operating Capability (IOC) betitelte Workflow-Applikation liefern, die den Dokumentenzugriff automatisieren sollte. In einer zweiten Phase sollte dann die Full Operating Capability (FOC) erreicht werden. Der Bericht von Justizministerium-Generalinspektor Fine bezeichnete dieses Vorgehen allerdings als Versuch, wiederum neue Forderungen aufzustellen, um ein System zu schaffen, das ACS ersetzen könne.
Unzufriedene Auftraggeber
Hughes zufolge erfüllt das mittlerweile gelieferte IOC alle Forderungen des Auftraggebers. Das sieht dieser jedoch anders. Das System, das sich derzeit in der Erprobungsphase befindet, weist laut Mueller und Azmi eine Vielzahl von Mängeln auf. Der CIO bemängelt zudem, dass damit lediglich zehn Prozent des ursprünglich für VCF vorgesehenen Funktionsumfangs abgedeckt seien.
Parallel dazu haben das FBI und das Ministerium für Homeland Security im September 2004 mit der Planung für ein organisationsübergreifendes "Federal Investigative Case Management System" (FICMS) begonnen, das das immer noch unvollendete VCF überflüssig machen würde. Somit ist die Situation derzeit absolut unklar. Die IOC-Erprobungsphase endete im März 2005. Das FBI hat indes angekündigt, für die Entwicklung des FICMS im April einen Auftrag zu vergeben. Sollte dies so geschehen, wird die US-Bundespolizei VCF wohl endgültig über Bord werfen.