Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz ist das Ziel, das die Europaeische Union (EU) mit ihrer Richtlinie zur Bildschirmarbeit im Auge hat. Inzwischen ist die Vorschrift vor allem hierzulande, wo die Umsetzung in nationales Recht noch immer auf sich warten laesst, ein Politikum.

Von Karl-Heinz Roediger

Weder Bill Gates mit der Ankuendigung seiner Weltraum- Vermuellungsaktion, noch Apple mit seiner Schoenschreib- Erziehungsoffensive Newton haben geschafft, was die EU- Bidschirmrichtlinie erreicht hat: die Ausloesung einer nunmehr vier Jahre andauernden Diskussion. Veroeffentlichungen in Fachzeitschriften und wissenschaftlichen Magazinen werden nach wie vor mit grossem Interesse zur Kenntnis genommen. In Wirklichkeit aber tut sich nichts - oder fast nichts.

Die Szenerie gleicht einer Versammlung von Kaninchen, die gebannt auf die Schlange starren und in aengstlicher Regungslosigkeit verharren: Ist sie nun giftig oder tut's bloss weh? Nur einige besonders kecke Nager taeuschen von Zeit zu Zeit Selbstsicherheit vor und wagen einen Sprung vor und zwei zurueck.

Ruhig bleiben? Ignorieren, wie von der Bundesregierung im letzten Jahr vorexerziert? Das empfiehlt sich nicht, denn "die Richtlinie ist da", wie schon Franz-Josef Keller von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbaende (BDA) 1991 mit philosophischem Tiefsinn e la Sepp Herberger feststellte.

Die mit der Umsetzung in nationales Recht betraute Bundesregierung war lange Zeit ein Paradebeispiel fuer das Nichtstun. Niemand zerrte sie aber wegen Verstosses gegen EU-Recht vor den Europaeischen Gerichtshof. Auch ficht derzeit niemand vor einem deutschen Arbeits- oder Verwaltungsgericht die Frage aus, welche Passagen der EU-Richtlinie nun unmittelbar gelten. Die Tarifparteien haben offensichtlich wichtigere Aufgaben zu loesen. Wie meinte BDA-Keller 1991 doch gleich: "Die Richtlinie ist da, und wir muessen mit ihr moeglichst gut leben". Besser leben laesst es sich aber offensichtlich ohne die Richtlinie.

Zunaechst schien alles wunderbar einfach

Als die EU noch EWG hiess, wusste jeder, es geht um die Wirtschaft. Hinter den Vereinigten Staaten von Amerika sollte der zweitgroesste, wenn nicht gar - unter Einbeziehung der EFTA-Staaten - der groesste homogene Wirtschaftsraum entstehen. Vorbild waren die USA: Dort laesst sich, was an der Ostkueste produziert und verkauft wird, zu gleichen Konditionen an der Westkueste entwickeln und absetzen.

Um dieses Ziel zu erreichen, musste die EWG zunaechst einmal wirkliche oder vermeintliche Hemmnisse beim Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr innerhalb ihrer Staatengemeinschaft aus dem Weg raeumen. Zunaechst hatte man eine Vereinheitlichung der einschlaegigen Rechtsvorschriften auf dem Wege einstimmiger Voten der Mitgliedsstaaten angestrebt. Das erwies sich als zu zeitaufwendig. Mit der Verabschiedung der Einheitlichen Europaeischen Akte von 1986 und der Einfuehrung von Mehrheitsentscheidungen sollte der europaeische Binnenmarkt bis Ende 1992 verwirklicht werden.

Da unterschiedliche Sicherheitsanforderungen und Arbeitsschutzbestimmungen in den Mitgliedsstaaten der EU als moegliches Handelshemmnis identifiziert wurden, galt es, diese zu vereinheitlichen. Schliesslich sollen an die in Deutschland entwickelten Produkte beispielsweise in Frankreich keine anderen Sicherheitsanforderungen gestellt werden. Damit im vereinten Europa annaehernd gleiche Wettbewerbsbedingungen herrschen, waren nicht-tarifaere Handelshemmnisse abzubauen.

Hierzu wurden mit der Europaeischen Akte von 1986 zwei Typen von Richtlinien geschaffen:

- Binnenmarkt-Richtlinien nach Artikel 100a, die den europaeischen Binnenmarkt schaffen und sein Funktionieren garantieren sollen. Fuer diese Richtlinien sind die Wirtschaftsminister zustaendig.

- Arbeitsschutz-Richtlinien nach Artikel 118a, die auf eine Harmonisierung der Gesundheitsschutz- und Sicherheitsbestimmungen fuer Arbeitnehmer abzielen. Fuer diese Richtlinien zeichnen die Arbeits- und Sozialminister verantwortlich.

Von den Vorschriften nach Artikel 100a duerfen die Mitgliedsstaaten der EU nicht abweichen. Bei den Richtlinien nach Artikel 118a hingegen handelt es sich um Mindestvorschriften, die nicht unterschritten werden duerfen. Weitergehende Bestimmungen sind erlaubt, solange sie nicht in Widerspruch zu anderen vertraglichen Festlegungen stehen.

Mitgliedsstaaten, die ueber bessere Regelungen verfuegen, muessen diese auch weiterhin anwenden. Rechtlich bedeutet dies, dass die Richtlinien nach Artikel 100a unmittelbar geltendes Recht innerhalb der EU sind, waehrend die nach 118a erst in nationales Recht umgesetzt werden muessen.

Rahmenrichtlinie ebenfalls nicht umgesetzt

Am 12.Juni 1989 verabschiedete der Rat der Europaeischen Gemeinschaft die EU-Rahmenrichtlinie (89/391/EWG) "ueber die Durchfuehrung von Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit", die das Dach fuer die nachfolgend erlassenen bislang zwoelf Einzelrichtlinien bildet.

Die Einzelrichtlinie zur Arbeit an Bildschirmgeraeten (90/270/EWG) wurde am 29. Mai 1990 erlassen. Rahmen- und Einzelrichtlinie sollten bis zum 31.Dezember 1992 von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. De facto ist heute, anderthalb Jahre nach diesem Termin, nicht abzusehen, wann und in welcher Form diese Vorschriften in der Bundesrepublik geltendes Recht werden.

Entgegen dem Auftrag der Rates der Europaeischen Union verharrte die Bundesregierung bis Ende letzten Jahres in Untaetigkeit. Dann legte sie den Entwurf eines Arbeitsschutzrahmengesetzes vor, der vom Kabinett am 3. November 1993 verabschiedet wurde, mit dem Ziel, die Rahmenrichtlinie umzusetzen.

Die Bundesrepublik ist kein EU-Musterschueler

Dieser Gesetzesentwurf ist am 20. April 1994 erstmals im Bundestag behandelt und anschliessend an die zustaendigen Ausschuesse zur weiteren Beratung verwiesen worden. Zur Umsetzung der Bildschirmrichtlinie liegt der Entwurf einer Verordnung des Arbeits- und Sozialministeriums vom 17.Dezember 1993 vor, der sich auf das Arbeitsschutzrahmengesetz bezieht und erst nach dessen Inkrafttreten wirksam werden kann.

Damit ist die Bundesregierung bezueglich der Umsetzungsaktivitaeten ebenso saeumig wie die Staaten, von deren Arbeitsschutzrecht sie sich immer als vorbildlich abgrenzen wollte: Griechenland, Italien und Spanien gehoeren neben Deutschland zu den Laendern, die die Bildschirmrichtlinie noch nicht umgesetzt haben. Alle anderen acht Mitglieder der EU haben der Kommission inzwischen den nach den Schlussbestimmungen vorgesehenen Vollzug gemeldet.

Ein Ende der Umsetzungsaktivitaeten ist noch immer nicht abzusehen, haben doch Bundesrat und SPD-Fraktion im Bundestag ein Arbeitsschutzgesetzbuch - aehnlich dem Sozialgesetzbuch - gefordert, in dem alle Gesetze, die Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz betreffen (zur Zeit etwa neun), zusammengefasst werden. Man darf kaum annehmen, dass die unterschiedlichen Auffassungen noch in dieser Legislaturperiode qua Vermittlungsausschuss unter einen Hut gebracht werden, zumal auch am Verordnungsentwurf seitens des DGB sowie von Einzelgewerkschaften und vom Pressedienst der SPD heftige Kritik geuebt wird.

Kurzum: Die Bundesregierung wird bei der Uebernahme der Ratspraesidentschaft der EU Mitte dieses Jahres ihre Saumseligkeit bei der Umsetzung von EU- Arbeitsschutzrecht eingestehen muessen. Wieso aber konnte es dazu kommen, wo sich Deutschland doch so gern als europaeische Musternation darstellt? Zweifellos sind die Probleme, die die Umsetzung der Bildschirmrichtlinie in deutsches Arbeitsschutzrecht bereiten koennte, bei deren Erlass verkannt worden.

In der Bundesrepublik, wo verglichen mit anderen EU-Staaten ein anerkannt hohes Niveau bei Arbeitsschutz und Geraetesicherheit erreicht ist, laesst sich eine Bildschirmrichtlinie nicht an den Tarifparteien vorbei mit ein paar wohlmeinenden Absichtserklaerungen umsetzen. Arbeitgeberverbaende wie Gewerkschaften wachen mit Argusaugen darueber, dass das bestehende Recht in ihrem Sinne veraendert wird.

Damit aber geraten die Regierenden in eine Zwickmuehle: Setzen sie die Bildschirmrichtlinie wortgetreu um, ist dies unweigerlich mit Aufwendungen fuer die Unternehmen verbunden, denn kostenfrei ist die Umsetzung - Wirtschaftsstandort Deutschland hin oder her - nicht zu haben. Nicht nur die geforderten Arbeitsplatzanalysen, auch die im Anhang der Richtlinie genannten Mindestvorschriften buerden vor allem denjenigen Arbeitgebern Kosten auf, die ihre Bildschirmarbeitsplaetze bisher ungeachtet der einschlaegigen DIN- Normen und Sicherheitsregeln eingerichtet haben.

Setzt die Bundesregierung die EU-Richtlinie nicht angemessen um, riskiert sie, vom DGB wegen Verstosses gegen EU-Recht vor den Europaeischen Gerichtshof in Luxemburg gebracht zu werden; ausserdem verloere sie ihren Nimbus als Musterschueler. In dieser vertrackten Situation versucht sie nun, die Bestimmungen abzuschwaechen beziehungsweise auszusitzen.

Fuer die Abschwaechungsversuche hier einige Beispiele:

- Mit ihren Richtlinien will die EU ein einheitliches, fuer alle Beschaeftigten geltendes Arbeitsschutzrecht begruenden. Die Bundesregierung ueberlaesst es in ihrem Entwurf des Arbeitsschutz- rahmengesetzes jedoch den Laendern, ob die Schutzvorschriften auch fuer Beamte gelten.

- Heisst es im Vorspann der EU-Richtlinie, dass "die Arbeitgeber ... verpflichtet (sind), sich ueber den neuesten Stand der Technik und der wissenschaftlichen Erkenntnisse ... zu informieren", sind im juengsten Entwurf der Bildschirmverordnung "gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse" das Mass aller Dinge.

-Die EU-Bildschirmrichtlinie sieht Arbeitsplatzanalysen vor, ein den Arbeitswissenschaften feststehender Begriff, der durch diverse Verfahren konkretisiert werden kann. Im Verordnungsentwurf wird hieraus eine diffuse "Ermittlung von Arbeitsbedingungen".

Wie die Regierung verhaelt sich auch die Arbeitgeberseite regungslos und aeussert sich nur dann, wenn sie ausdruecklich dazu aufgefordert wird. Dann aber geisselt sie die Bildschirmrichtlinie, weil diese dem ohnehin gebeutelten Wirtschaftsstandort Deutschland endgueltig den letzten Schlag versetze. Eigentlich, so argumentiert der BDA, sind doch die Arbeitsplaetze, an denen Bildschirmgeraete und PCs eingefuehrt wurden, einfacher, schoener und gesundheitsfoerdernder geworden. Die Richtlinie wird nicht gebraucht. Vergessen wir nicht: In der Bundesrepublik ist eh schon das hoechste Niveau an Arbeitsschutz und Kosten pro Arbeitsplatz erreicht.

Arbeitgeber waehlen Verzoegerungstaktik

Die Untaetigkeit, in der die Arbeitgeberverbaende verharren, ist sicher dadurch zu erklaeren, dass sie um den Zustand vieler Bildschirmarbeitsplaetze und die daraus resultierenden Probleme wissen. Sie moechten die Konsequenzen der Richtlinie - dazu zaehlen Arbeitsplatzanalysen und individuelle Gestaltungsmassnahmen - nach Moeglichkeit lange hinausschieben.

Dennoch erarbeiten sie zusammen mit den Gewerkschaften im Fachausschuss Verwaltung der Berufsgenossenschaften eine Unfallverhuetungsvorschrift (UVV) "Arbeit an Bildschirmgeraeten". Das dabei entstehende, inzwischen zirka 50 Seiten umfassende Werk nimmt sich aller Aspekte der Ausstattung und Gestaltung von Bildschirmarbeitsplaetzen an. Dazu zaehlen die Umgebung, die Hard- und Software und spezifische Arbeitsplaetze, wie sie in der Konstruktion, im Druckgewerbe, in Warten und Leitstaenden etc. vorzufinden sind.

Umsetzungshierarchie: Die UVV steht ganz hinten

So weit moeglich, wird anhand der einschlaegigen DIN-Normen und sonstiger gesicherter arbeitswissenschaftlicher Erkenntnisse entwickelt. Das Werk stellt eine recht gute Operationalisierung der EU-Bildschirmrichtlinie dar. Allerdings muesste es dazu erst einmal in der Hierarchie der Umsetzungsaktivitaeten, wo es dem Arbeitsschutzrahmengesetz und der Bildschirmarbeit-Verordnung folgt, verbindlich werden.

Bislang gibt es fuer die Entwicklung einer UVV keine rechtliche Grundlage. Eine solche existiert - gueltig ist noch immer die Reichsversicherungsordnung - nur fuer solche UVVs, die der Verhuetung von Arbeitsunfaellen dienen. "Arbeitsbedingte Gesundheitsgefahren" werden erst dann beruecksichtigt, wenn das Arbeitsschutzrahmengesetz Grundlage der UVVs ist.

Bisher waren Unfallverhuetungs-Vorschriften immer branchenspezifisch ausgerichtet. Hier aber entsteht erstmals ein uebergreifendes und zudem sehr umfangreiches Werk, das kleine und mittelgrosse Betriebe moeglicherweise ueberfordert. Vielleicht wissen dies die Arbeitgeber, die an diesem Projekt quasi ohne Not mitarbeiten. Ausserdem kann eine solche UVV fruehestens 1997 wirksam werden - eine aus Arbeitgebersicht beruhigende Zeitspanne.

Auch die Gewerkschaften suchen weder die juristische noch - von Ausnahmen abgesehen - die publizistische Offensive. Sie machen sich daran, die Bildschirmrichtlinie mit Inhalt zu fuellen. Natuerlich erkennen sie ihre Chance, mittels der EU-Richtlinie entscheidende ergonomische Verbesserungen am Arbeitsplatz durchsetzen zu koennen. Immerhin werden bis zum Jahr 2000 mehr als 80 Prozent der Arbeitsplaetze von Angestellten mit Bildschirmgeraeten ausgestattet sein.

Da in Zeiten permanenten Stellen- und Sozialabbaus aber vordringlichere Probleme anfallen, melden sich die Arbeitnehmervertretungen nur moderat zu Wort. Dass sie auf gesundheitliche Probleme reagieren muessen, die aus der vermehrten und intensiveren Nutzung von Bildschirmgeraeten auftreten (Beschwerden im Stuetz- und Bewegungsapparat, Veraenderungen im Sehvermoegen, Ermuedung, Kopfschmerzen, Konzentrationsstoerungen, Sehnenscheidenentzuendungen etc.), ist wohl selbstverstaendlich.

Anders als die Arbeitgeberseite, die mit den bestehenden Regelungen unterhalb des Gesetzes- oder Verordnungsniveaus durchaus leben kann, insistieren die Gewerkschaften auf eine Umsetzung entsprechend den Bruesseler Vorgaben. Dies hindert sie jedoch nicht - siehe oben - schon vorab an einer UVV Bildschirmarbeit mitzuwirken.

Das Verhalten der Beraterzunft erinnert wieder an die Welt der Nager: Wo viele Karnickel in Aengstlichkeit verharren, imponieren die Rammler. Sie, die Rechtsanwaelte, die Unternehmens- und die Arbeitnehmerberater wissen, wo es lang geht. Sie haben in der allgemeinen Verunsicherung ein neues Betaetigungsfeld entdeckt und preisen ihre Dienste und Instrumente fuer die Umsetzung der EU- Richtlinie in den Betrieben an. Wie selbstverstaendlich wird dabei festgestellt, dass in diesem rechtlich wie arbeitswissenschaftlich diffizilen Feld besondere Qualifikationen notwendig sind, ueber die sie - welch Zufall - verfuegen.

Berater zeigen Imponiergehabe

Skepsis ist dringend zu empfehlen: Es ist noch nicht sehr lange her, da konnte man einem Juristen nur mit Muehe den Unterschied zwischen einem an einen Host angeschlossenen Terminal und einer Speicherschreibmaschine klar machen. Vorsicht auch vor Arbeitspsychologen: Bei genauer Auslegung von Artikel 3 der EU- Richtlinie und ueberkorrekter Anwendung vorhandener Analyseverfahren liesse sich diese Zunft bis ins naechste Jahrtausend beschaeftigen.

Verfahren der Arbeitsanalyse sind ohnehin aufwendig, auch wenn sie fuer nur einen Aspekt der Arbeitstaetigkeit korrekte Ergebnisse liefern sollen. Die EU-Richtlinie aber fordert auch die Erhebung von Kombinationswirkungen, was den Aufwand deutlich erhoeht. Pragmatische Herangehensweisen an die Analyseproblematik zum Beispiel mit Hilfe sogenannter Ergonomie-Pruefer lassen wesentliche Gesundheitsbedingungen ausser acht. Was fehlt, sind Verfahren fuer die Arbeitsplatzanalyse, die die Anforderungen der Bildschirmrichtlinie auch nach wissenschaftlichen Massstaeben erfuellen und in den Unternehmen handhabbar sind.

Gerne verweisen Berater in der Debatte um die Realisierung der EU- Richtlinie auf die ISO-Normen der Reihe 9241 mit ihren 17 Teilen. Diese aber deckt nur einen Teil der EU-Bildschirmrichtlinie ab. Die meisten Aspekte befinden sich in unterschiedlichen Stadien des Entwurfs, sind also nicht verbindlich. Ausserdem enthaelt der fuer den Bereich der Mensch-Maschine-Schnittstelle zentrale Entwurf der DIN EN 29 241, Teil 10, optionale Vorschriften, die rechtlich nicht zu fassen sind. Vor allem aber fehlt auch den ISO-Normen zu ihrer rechtsverbindlichen Anwendung die von der EU geforderte gesetzliche Grundlage, beispielsweise in Form eines Arbeitsschutzrahmengesetzes.

Auszug aus der EU-Richtlinie zur

Bildschirmarbeit (90/270/EWG)

Artikel 3/1: Der Arbeitgeber ist verpflichtet, eine Analyse der Arbeitsplaetze durchzufuehren, um die Sicherheits- und Gesundheitsbedingungen zu beurteilen, die dort fuer die beschaeftigten Teilnehmer vorliegen; dies gilt insbesondere fuer die moegliche Gefaehrdung des Sehvermoegens sowie fuer koerperliche Probleme und psychische Belastungen.

Artikel 8: Die Arbeitnehmer und/oder die Arbeitnehmervertreter werden (...) zu den unter die Richtlinie sowie deren Anhang fallenden Fragen gehoert und an ihrer Behandlung beteiligt.

Artikel 11/1: Die Mitgliedsstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie spaetestens am 31. Dezember 1992 nachzukommen.

Aus dem Anhang (Mindestvorschriften):

3.a. Die Software muss der auszufuehrenden Taetigkeit angepasst sein.

3.b. Die Software muss benutzerfreundlich sein und gegebenfalls dem Kenntnis- und Erfahrungsstand des Benutzers angepasst werden koennen; (...)

3.c. Die Systeme muessen den Arbeitnehmern Angaben ueber die jeweiligen Ablaeufe bieten.

3.d. Die Systeme muessen die Informationen in einem Format und in einem Tempo anzeigen, das den Benutzern angepasst ist.