Acht Jahre hat die Erarbeitung der Bedingungen (1) gedauert. Ursache dafür war zum einen die Schwierigkeit der Materie: Die vertraglichen Regelungen müssen davon ausgehen, wie Programme DV-technisch - phasenweise - entwickelt werden. Gerade in diesem Punkt besteht aber wenig Einigkeit, am allerwenigsten bestand sie innerhalb der Herstellerdelegation, die mit der Öffentlichen Hand die BVB-Erstellung verhandelte (2).
Zum anderen verzögerte die Herstellerseite die Verabschiedung durch eine Intervention beim Bundeskartellamt: Die BVB seien Konditionenempfehlungen! Damit hat die Herstellerseite die Bekanntmachung der BVB-Erstellung fast zwei Jahre verzögert, obwohl die BVB-Erstellung trotz gewisser Mängel eine echte Wohltat für die Herstellerseite beinhaltet.
Der Begriff Wohltat ist nicht falschgegriffen: Selbstverständlich sollen die BVB als Allgemeine Geschäftsbedingungen (Einkaufsbedingungen) der Öffentlichen Hand nicht die Interessen der Herstellerseite fördern. Die BVB-Erstellung ist aber für die Herstellerseite sehr positiv.
Die pünktliche und rechtzeitige Erstellung von Programmen in erwarteter Qualität ist bekanntermaßen schwierig - unabhängig davon, ob ein Programm intern erstellt oder seine Erstellung nach außen vergeben wird. Die Vergabe nach außen schafft eine zusätzliche Schnittstelle, die den Erstellungsprozeß noch schwieriger macht (unbeschadet dessen, daß er noch erfolgreicher verlaufen kann). Die BVB-Erstellung hilft in zwei wichtigen Punkten.
Die erste Ursache für die schlechte Praxis liegt darin, daß die Erstellung von Programmen oft zu früh gegen Festpreis vereinbart wird. Zu früh bedeutet, daß die Aufgabenstellung noch nicht hinreichend ausdefiniert ist. Die BVB-Erstellung will dem radikal entgegenwirken.
Die Koordination der verschiedenen an der Erstellung Beteiligten bedarf genauer Regelungen, insbesondere wenn die Schnittstelle Auftraggeber - Auftragnehmer bei externer Erstellung hinzukommt. Die BVB Erstellung regelt diese Koordination ziemlich detailliert.
Die Delegationen (Öffentliche Hand/Hersteller) mußten erst einmal ein Phasenkonzept für die Erstellung von Programmen abklären, das sie den vertraglichen Regelungen zugrunde legen konnten. Die internen öffentlichen Richtlinien zur Erstellung von DV-Programmen eigneten sich nur als Ansatzpunkt. Der Anhang 2 der Bekanntmachung der BVB-Erstellung enthält dieses Phasenkonzept.
Das Vertragskonzept der Öffentlichen Hand geht dahin, daß die BVB-Erstellung sich nur auf diejenigen Phasen bezieht, die zum Bereich Verfahrensrealisierung (und Verfahrenseinführung) gehören. Sollen auch diejenigen Phasen extern vergeben werden, die sich auf die Verfahrensplanung beziehen, so ist dafür ein gesonderter Vertrag auf der Grundlage der (derzeit in Erarbeitung befindlichen) BVB-Planung abzuschließen. Ein öffentlicher Auftraggeber darf also in Zukunft nicht mehr aufgrund einer Verfahrensidee die Erstellung eines Programms gegen Festpreis in Auftrag geben (abgesehen davon, daß das öffentliche Preisrecht das eigentlich ohnehin schon verboten hat). Dies ist eine Wohltat für die Herstellerseite. Es ist selbstverständlich erst recht eine Wohltat für den Auftraggeber - aus aufgeklärter Sicht!
Die BVB-Erstellung geht noch etwas weiter: Auch diejenigen Phasen, die zur Verfahrensrealisierung gehören, dürfen nur dann auf einmal "vergeben werden, wenn die Anforderungen an die Programme so genau bezeichnet sind, daß die Vergütung... und die Ausführungsfristen ... für die gesamten geforderten Leistungen festgelegt werden können ...; anderenfalls sind DV-technisches Feinkonzept und Programmierung gesondert zu vergeben." Dahinter steht für die öffentlichen Auftraggeber das öffentliche Preisrecht: Festpreise sind gegenüber Erstattungspreisen (Vergütung nach Aufwand) vorzuziehen. Festpreise dürfen aber nur vereinbart werden, wenn das Werk kalkulierbar ist. Das setzt aber voraus, daß die Anforderungen ganz genau bezeichnet sind.
Gerade bei den früheren BVB-Typen war zu kritisieren, daß sie ein bißchen perfektionistisch seien (4). Deswegen konnte die Anwendung der BVB seitens privater Auftraggeber nur beschränkt empfohlen werden. Selbstverständlich ist auch die neue BVB-Erstellung perfektionistisch. Hier aber ist das angesichts der schlechten Praxis durchaus bis zu einem gewissen Grad empfehlenswert:
- Berichtspflicht des Auftragnehmers über den Stand der Arbeiten
- Benennung einer Ansprechstelle
- Festlegung der fachlichen Qualifikation von Mitarbeitern des Auftragnehmers
- Verfahren bei Änderungswünschen des Auftraggebers etc.
Noch nützlicher als sonst sind auch die Formulare, die die Erstellung des individuellen Vertrages erleichtern sollen. So wird beispielsweise der Auftraggeber aufgefordert, etwas zu den Qualitätsmerkmalen im Vertrag festzulegen, wie zum Beispiel Zuverlässigkeit, Benutzerfreundlichkeit, Zeitverhalten, Pflegefreundlichkeit, Portabilität.