Kommunen sollen immer mehr leisten, haben dafür aber immer weniger Geld. Deshalb prüfen viele Stadt- und Gemeindeverwaltungen ihren Aufgabenbestand und bemühen sich um flexible Instrumente administrativen Handelns. "Erfolgversprechende Strategien müssen darauf abzielen, die notwendigen Modernisierungsmaßnahmen nicht punktuell zu realisieren, sondern in übergreifende Konzepte einzubinden, die sich am gegebenen monetären Spielraum orientieren", erklärt Paul Morell vom Bund der Steuerzahler Hessen e. V.
Bund und Länder können gegen ihre Finanznöte ankämpfen, indem sie neue Aufgaben auf die jeweils nachgelagerte Ebene delegieren. Die Frage der Finanzierung wird in der Regel gleich mit delegiert. Die Kommunen haben dabei das Nachsehen: Sie müssen den Spagat zwischen Erhaltung beziehungsweise Ausdehnung des Leistungsangebots und zum Teil drastisch zurückgehenden Finanzierungsmitteln meistern. Das scheint am ehesten durch Leistungsoptimierung per Informations- und Kommunikationstechnologie möglich zu sein. Angesichts dieser Lage verwundert es nicht, daß man auf der kommunalen Ebene bei der Suche nach neuen Wegen am weitesten vorangekommen ist.
Alle Experten, die frischen Wind in die Behörden bringen wollen, sind sich einig: Trotz eines prinzipiell auf Effizienzsteigerung bei gleichzeitiger Kostensenkung abzielende Grundansatzes bei der Modernisierung der Verwaltung kann man das bisherige kamerale Rechnungswesen nicht einfach über Bord werfen.
Vielmehr geht es zunächst darum, die bislang praktizierte Kameralistik zu optimieren und zugleich die Voraussetzung zu schaffen, daß die Einführung einer professionellen Kosten- und Leistungsrechnung nach und nach ergänzend möglich wird. Diesem Ansatz folgte ein umfassendes Finanzsteuerungsprojekt der Kreisverwaltung Unna. Der westfälische Landkreis mit gut 400 000 Einwohnern hatte 1995 ein Haushaltsvolumen von 85,6 Millionen Mark aufzuweisen.
Die Westfalen hatten bereits ein sogenanntes "Output-orientiertes" Haushaltswesen mit Kosten- und Leistungsdaten konzipiert. Schließlich engagierte die Kreisverwaltung die CSC Ploenzke AG, um auf der bereits geschaffenen Grundlage Vorschläge für die Einführung einer durchgängigen betriebswirtschaftlichen Kosten- und Leistungsrechnung zu unterbreiten.
Die Berater gestalteten ihren Lösungsansatz so, daß die in der Wirtschaft gängige Ergebnisrechnung als Kernstück der Kosten- und Leistungsrechnung definiert wurde. Sie erfaßt sämtliche in der Verwaltung anfallenden Kostenarten - insbesondere personen- und sachbezogene Aufwendungen. Sie lassen sich weitgehend aus dem öffentlichen Haushaltswesen ableiten, weshalb weder ihre Ermittlung noch ihre Darstellung grundsätzlich umstritten sind.
Der Vermögensverzehr schlägt sich nieder
Wie sich in Unna zeigte, betreten öffentliche Verwaltungen dagegen Neuland, wenn sie interne Leistungsverrechnungen, zeitliche Abgrenzungen und Abschreibungen auf ihre Vermögensgegenstände erfassen und ausweisen sollen. Weitere Probleme stellen die Besonderheiten des Besoldungs- und Tarifrechts sowie die Verrechnung der Transferzahlungen im Sozialbereich dar. Insbesondere die Abschreibungen verursachen den Kämmerern der Kreise, Städte und Gemeinden häufig Probleme, da sich die Erfassung des Vermögensverzehrs sehr deutlich und mit negativen Vorzeichen im Haushalt niederschlägt.
Voraussetzung für die Umsetzung der internen Leistungsverrechnung ist, daß die Kommune eine reguläre Vermögensverwaltung führt - im öffentlichen Bereich bislang so gut wie nirgends praktiziert. "Hier kommt erschwerend hinzu, daß man nicht ohne weiteres eine privatrechtliche Vermögensrechnung übernehmen kann", meint Harald Oestreich, für den öffentlichen Bereich verantwortlicher Consulter bei der CSC Ploenzke AG in Wiesbaden, "denn die Bewertung und die Abschreibungstechnik bei Infrastruktureinrichtungen - etwa in bezug auf das Straßennetz - wirft besondere Probleme auf."
Bei alledem dürfe man auch nicht vergessen, so Oestreich weiter, daß die Kosten- und Leistungsrechnung lediglich das Instrumentarium darstelle, mit der eine Organisation gesteuert werden soll: "Da sich eine öffentliche Verwaltung bis dato auf förmliche Rechtsanwendung beschränkte, mußte der Steuerungsgedanke dem administrativen Management erst nahegelegt und ihm die Einsicht vermittelt werden, daß das Steuern entsprechende Freiheitsgrade in der Organisation voraussetzt."
Diese Freiheitsgrade schuf in Unna ein Dezentralisierungskonzept, nach dem die einzelnen Fachbereiche weitgehend autonom agieren können und lediglich nach ihren betriebswirtschaftlichen Ergebnissen bewertet werden (Leistungszentrums-Organisation).
Die Beschreibung von Management-Prozessen definiert die Reaktionsmechanismen sowie Anreiz- und Sanktionssysteme, wobei wiederum das Beamtenrecht sowie die personalpolitischen Strukturen Hindernisse darstellen. Oestreich: "Dennoch hat sich in der Kreisverwaltung von Unna die Erkenntnis durchgesetzt, daß trotz widriger gesetzlicher Rahmenbedingungen professionelles Controlling in öffentlichen Verwaltungen möglich ist."
Auch die bereits 1991 begonnene Verwaltungsreform der Stadt Bochum zeigt, was innerhalb weniger Jahre an Kosteneinsparung und Effizienzverbesserung machbar ist. Die Kommune, die etwa 410 000 Einwohner und rund 7000 Beschäftigte im administrativen Bereich hat, ist dabei, ein "neues Steuerungsmodell" einzuführen.
Es dient dazu, so Wilhelm Stahlschmidt, Leiter der GKD Ruhr ("Gemeinsame Kommunale Datenzentrale"), "den Bürger nicht nur wunsch- und bedarfsgerecht sowie zeitadäquat zu bedienen, sondern auch Rationalisierungsgewinne von vielen Millionen Mark zu erzielen". Schon jetzt würden, so der DV-Manager, dank des Einsatzes moderner Computer- und Informationstechnologien pro Jahr gut und gerne 30 Millionen Mark im Bochumer Budget eingespart.
Das neue, computergestützte Steuerungsmodell verfolgte von Beginn an den Ansatz, die Stadtverwaltung schrittweise auf ein nach betriebswirtschaftlichen Prinzipien arbeitendes und damit ergebnisorientiertes Verwaltungs-Management umzustellen. Stahlschmidt diagnostiziert: "Ziele sind nur dann als Steuerungsgrößen geeignet, wenn sie nachvollziehbar sind. Dies setzt voraus, daß sich die Zielerreichung messen oder mit Hilfe von Indikatoren oder Kennzahlen beurteilen läßt. Hierzu müssen den jeweils Verantwortlichen die entsprechenden Daten vorliegen, um sachgerecht entscheiden und agieren zu können."
Wichtige Daten aus Pilotbereichen heranziehen
Deshalb baut Bochum derzeit ein übergreifendes DV-gestütztes Berichtswesen auf, das alle relevanten Daten, Fakten und Zahlen verfügbar hält. Die Informationen innerhalb der Datenbanken stehen den Entscheidungsträgern (einschließlich der parlamentarischen Gremien) auf Knopfdruck zur Verfügung - und zwar in einem dem Informationsbedarf (Hierarchiestufen) entsprechenden Verdichtungsgrad.
Diese Vorgehensweise unterstützt ein automatisiertes Verwaltungsinformationssystem dergestalt, daß den Führungskräften und Sachbearbeitern am Bildschirm die stellenrelevanten Ausgaben und Einnahmen leistungs- oder "Produkt"-orientiert dargestellt werden. Das neue Berichtswesen ist in der GKD die Grundlage für das noch weiter zu entwickelnde Controlling.
Gleichzeitig steht die selbsterstellte Software der GKD auch den anderen Pilotbereichen für ihr Berichtswesen zur Verfügung. Von weiterem Vorteil ist laut Stahlschmidt, daß das vor einigen Jahren eingeführte Führungsinformationssystem das Berichtswesen übernehmen kann. So ist das Verwaltungs-Management der Stadt in der Lage, wichtige Daten aus den Pilotbereichen heranzuziehen.
Doch einfach wird die angestrebte Effizienzsteigerung nicht. Stahlschmidt befürchtet, daß fehlende Standards und veraltete Technik die ohnehin schon komplexe DV-Landschaft noch undurchsichtiger machen könnten.
Kurz & bündig
Während ihre finanziellen Mittel abnehmen, werden an die Kommunen immer umfangreichere und kostspieligere Aufgaben von Bund und Ländern "delegiert". Daraus ergibt sich ein Zwang zu rationellerer und schnellerer Arbeit der Verwaltung. Eine besondere Rolle spielen dabei DV-gestützte Methoden der Berechnung von Leistungen und Kosten. Die funktioniert auf kommunaler Ebene allerdings nach anderen Gesichtspunkten als in der Privatwirtschaft. Zwei Beispiele aus Unna und Bochum zeigen die Ansätze und Probleme.
*Con Berner ist freier Autor in Frankfurt am Main.