Groupware und Workflow/Einführungsstrategien für die öffentliche Verwaltung

Der lange Abschied vom Papier

12.03.1999
Die öffentliche Verwaltung bedient sich nur sehr zögerlich der Potentiale einer elektronischen Vorgangsbearbeitung. Als Grund dafür kann der über Jahrzehnte perfektionierte und rechtlich abgesicherte Umgang mit dem Medium Papier gelten. Margrit Falck beschreibt das Problem und die ersten Workflow-Gehversuche einiger Behörden.

Stand des IT-Einsatzes in der öffentlichen Verwaltung (öV) ist, daß eine Reihe von Fachanwendungen zur Verfügung stehen, mit denen die Dokumentenbearbeitung und der Zugriff auf zentrale Datenbestände unterstützt werden. Beispiele dafür sind das Programm "Prosoz" für die Sachbearbeitung in der Sozialhilfe oder das IT-Verfahren "Profiskal", das im Haushaltswesen und in der Buchhaltung eingesetzt wird. Die auf diese Weise erzielten Rationalisierungseffekte sind recht unterschiedlich und keinesfalls zu unterschätzen. Die Potentiale der heutigen Informationstechnologien schöpfen sie jedoch längst nicht aus.

Das gleiche gilt für die Organisationskonzepte, die in einer modernen IT-Infrastruktur ihre ganze Effektivität entfalten könnten. Ein Beispiel ist die "Ganzheitliche Sachbearbeitung", die mit Prosoz eingeführt wurde und zur Rücknahme der Arbeitsteilung beigetragen hat. Sie bleibt jedoch bei einem funktions- und technikorientierten Ansatz stehen, ein sachgebietsübergreifendes und ganzheitlich prozeßorientiertes Vorgehen unterstützt sie nicht. Das vorherrschende Rationalisierungsmuster stellt bislang der "Computergestützte Arbeitsplatz der Sachbearbeiterin/des Sachbearbeiters" dar. Die damit zusammenhängende Logistik, also die Zulieferung von Akten und deren Weiterreichung durch den Bearbeitungsprozeß, wird aus technischer Sicht derzeit noch kaum beachtet.

Als schwerwiegender Grund für das Verharren der Verwaltung in dieser Situation erscheint die Tatsache, daß das Medium Papier aus Sicht des Verwaltungshandelns immer noch unschlagbar ist gegenüber den Vorteilen einer elektronischen Arbeitsweise. Verwaltungshandeln beziehungsweise dessen Anwendungen müssen im öffentlichen Bereich streng den Vorgaben des geltenden Rechts entsprechen. Den Fachanwendungen liegen Verwaltungsverfahren zugrunde, die bereits vom Gesetzgeber weitgehend definiert sind. Die darüber hinaus gehende Handhabung von Akten, Dokumenten und Vorgängen wird durch eine "Gemeinsame Geschäftsordnung" (GGO) und durch Dienstanweisungen geregelt, die sich an den Möglichkeiten des Mediums Papier orientieren. Somit ist rechtskonformes Verwaltungshandeln quasi gleichbedeutend mit GGO-konformem Handeln, und das erklärt, weshalb es besonders in der öV und dort gerade im Bereich der Vorgangssteuerung so schwerfällt, den handelnden Personen das Papier zu entziehen.

Noch ist eine Diskette nicht gerichtsverwendbar, das heißt, noch ermöglicht nur das Papier eine Rechtfertigung des eigenen Handelns gegenüber Personen und Instanzen mit Kontrollbefugnissen oder gesetzlich zugestandenen Widerspruchsrechten (Rechnungshöfe, Gerichte und andere). Es kommt hinzu, daß die GGO von Arbeitsinstrumentarien ausgeht, die die öV unter Ausschöpfung aller Möglichkeiten des Mediums Papier über ein Jahrhundert hinweg zu höchst effizienten Formen entwickelt hat. Eine Ablösung durch vergleichbare elektronische Instrumentarien setzt nicht nur eine entsprechende Entwicklung voraus, sondern auch die Berücksichtigung in der GGO beziehungsweise in den Dienstanweisungen.

Vor diesem Hintergrund werden in der öV unterschiedliche Strategien des Übergangs von der papierbezogenen zur elektronischen Vorgangsbearbeitung praktiziert. Die "Strategie des sanften Entzugs" wird in vielen ministerialen Behörden gewählt, die "Strategie des kalten Entzugs" eher von kommunalen oder ihnen ähnelnden Behörden.

Ein Ausgangspunkt für den "sanften Entzug" ist die elektronische Post. In einigen Behörden sind die Besonderheiten von E-Mail für die direkte ressortübergreifende Kommunikation im Zuge sogenannter Experimentierklauseln bereits zum Gegenstand einer GGO-Änderung gemacht worden. Vorrang hat zwar weiterhin die "Schriftliche Bearbeitung": Nach wie vor müssen alle wesentlichen Schritte der sachlichen Vorgangsbearbeitung in Papierform nachvollziehbar sein. Daneben wird aber das "Prinzip der Direktkommunikation" eingeführt, bei dem elektronische Eingänge unmittelbar an die zuständige Stelle weiterzuleiten sind. Elektronisch übermittelte Dokumente sind nur in begründeten Ausnahmen zusätzlich in Papierform zu versenden und zu den Akten zu nehmen.

Mit dem Hinweis, daß Dokumente mit geringem Beweiswert innerhalb der Verwaltung durch elektronische Post übermittelt werden können, wird eine durchgehend elektronische Abwicklung solcher Vorgänge möglich, die keine Widerspruchsrechte einschließen. Dabei handelt es sich um Prozesse, die dem "administrativen Workflow" zuzurechnen sind, also interne Vorgänge, die nicht zu den Kernaufgaben einer Behörde gehören (Dienstreiseanträge, Beschaffung von Büromaterial etc.). Die Erfahrung zeigt, daß diese ersten Schritte zur elektronischen Abwicklung in der Regel auch erheblich zur Akzeptanz von E-Mail beitragen. Darüber hinaus ist bei den Herstellern von Workflow-Systemen der Trend zu beobachten, ihre Produkte in den Client der Kommunikationsplattform zu integrieren und so das Hinübergleiten in elektronische Arbeitsweisen weiter zu fördern.

Ein anderer Ausgangspunkt für den "sanften Entzug" ist die Registratur. Diese Wahl empfiehlt sich für Verwaltungsbereiche, in denen die Verfügbarkeit der Akten und Dokumente für fall- oder sachgebietsübergreifende Zusammenhänge im Vordergrund steht. Beispiele sind hier Berichte oder Stellungnahmen, die in Ministerien zu unterschiedlichen Planungsvorhaben herangezogen werden, oder Gutachten zu Gebäuden und Flächen, die im Umweltamt in unterschiedlichen Sachzusammenhängen berücksichtigt werden müssen.

Für diese Strategie steht das Konzept "Dokumenten-Management und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang" (Domea), das in der Verantwortung des Bundesinnenministeriums entwickelt wurde. Domea hat insofern für Verwirrung gesorgt, als es sich ursprünglich um ein Projekt handelt, der beteiligte Workflow-Hersteller CSE diesen Namen nun aber auch für sein daraus abgeleitetes Produkt verwenden darf. Das Konzept Domea geht von der ganzheitlichen IT-Unterstützung eines Geschäftsganges aus, widmet sich aber zunächst nur dem Dokumenten-Management und der elektronischen Archivierung, wobei die papiergebundene Bearbeitung beibehalten wird. Funktionalitäten des Workflow-Managements sind demgegenüber sekundär und sollen erst später stufenweise integriert werden.

Von Verwaltungen, in denen regelhafte Abläufe in großen Fallzahlen anstehen, wird eher die "Strategie des kalten Entzugs" gewählt. Das gilt vor allem im kommunalen Bereich (Stadt- und Gemeindeverwaltung), wo Antragsverfahren das Gros der Vorgänge ausmachen. Hier lassen sich mit dem Einsatz von Imaging und Workflow rasch Effekte erzielen, während die Archivierung und Registratur noch bei der Papierform bleiben. Der Fachabteilung des Kanal- und Wasserbauamts Düsseldorf ist es beispielsweise gelungen, den komplexen Bearbeitungsablauf eines Entwässerungsantrages in eigener Regie mit dem System "Multidesk Workflow" zu automatisieren. Auch der Bürgerkontakt, der von den Kommunen zunehmend als Online-Beziehung gestaltet wird, begünstigt die relativ rasche Ablösung vom Papier.

BVA geht mit gutem Beispiel voran

Ein Beispiel auf Bundesebene gibt das Bundesverwaltungsamt (BVA), eine zentrale Dienstleistungsstelle für Aufgaben, die den Aufbau einer eigenständigen Behörde nicht rechtfertigen. Es handelt sich entweder um kurzfristige Initiativen, wie die Abwicklung von Entschädigungszahlungen in Katastrophenfällen, oder um besonders umfangreiche Tätigkeiten, wie die Verwaltung und Einziehung von Bafög-Darlehen. Die Mitarbeiter des BVA sind es gewöhnt, neue Arbeiten schnell und unter Einsatz von IT-Technik zu bewältigen.

Der frühzeitige Einsatz eines Dokumenten-Management-Systems belegt den Vorsprung des BVA in der Akzeptanz elektronischer Arbeitsweisen. Doch den letzten Anstoß zur nahezu papierlosen Bearbeitung hat wohl die Software-Ergonomie der Lösung "Favorit Officeflow" gegeben, die an vielen Stellen mindestens so praktisch ist wie Papier. Sie ist das Ergebnis eines Prozesses ständiger Verbesserungen und Erweiterungen der Workflow-Funktionen von "COI- Officeflow", an dem Anwender und Entwickler beteiligt waren.

Wenn es der öV gelingen sollte, den Gebrauch von Papier zu reduzieren, bleiben immer noch erhebliche Rationalisierungspotentiale ungenutzt, die in der Vereinfachung der Prozesse und in innovativen Veränderungen der Verwaltungsorganisation liegen. Die vielen Stellen, die sowohl aus fachlicher Sicht (Einbeziehung von verteiltem Sachverstand) als auch aus formal-rechtlicher Perspektive (Übernahme von hierarchisch geteilter Verantwortung) an einem Vorgang beteiligt sind, ziehen die Bearbeitung zwangsläufig in die Länge und führen zu intransparenten Abläufen mit unüberschaubaren Ausnahmeregelungen.

Ansätze zur Einführung der elektronischen Vorgangsbearbeitung unter Vorschaltung einer betriebswirtschaftlichen Geschäftsprozeßmodellierung sind in der öV bisher selten. Aussichtsreicher erscheint unter bestimmten Voraussetzungen der Weg der "lernenden Organisation", der auch im Handlungsleitfaden "IT-gestützte Vorgangsbearbeitung" beschrieben wird. Dieser Weg setzt Systeme voraus, mit denen nicht nur die Ad-hoc-Definition von Laufwegen möglich ist, sondern auch deren Aufzeichnung und Wiederverwendung als Prozeßschablonen. Auf diese Weise wird das "Best-practice"-Wissen einer Organisation zur Prozeßgestaltung akkumuliert und kann genutzt werden, um Prozesse erstmals zu strukturieren und schrittweise zu verbessern.

Außerdem entfällt der Vorgangsadministrator, der in einem gesonderten Prozeß und mit seinem Systemwissen Vorgangsmodelle für die beteiligten Bearbeiter im System hinterlegt. Produkte, die diese Form der Flexibilisierung anbieten, sind allerdings bisher noch wenig am Markt zu finden. "Proflow" von SER und die bereits erwähnte COI-Lösung Favorit Officeflow gehören unter anderem dazu.

Angeklickt

An technischer Unterstützung zur Dokumentenbearbeitung fehlt es in den Behörden nicht. Die derzeit angebotenen Instrumente gehen jedoch kaum über den funktionsorientierten und arbeitsteiligen Ansatz hinaus. Prozeßübergreifende Konzepte in Form einer ganzheitlichen elektronischen Sachbearbeitung stecken dagegen noch in den Kinderschuhen. Als Grund dafür kann gelten, daß die öffentliche Verwaltung schon aus rechtlicher Sicht nur langsam in der Lage ist, dem zentralen Medium Papier abzuschwören. Erste Strategien in dieser Richtung sprechen gar von "Entzug". Experten sind sich jedoch sicher, daß die Anstrengungen lohnen: Sehr hoch wird das Rationalisierungspotential eingestuft, das ein IT- basierter Workflow verspricht.

Professor Dr. Margit Falck lehrt an der Berliner Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege.