Von Glanz und Gloria des preußischen Beamtentums, für das Friedrich der Große einst den Grundstein legte, ist nicht mehr viel zu spüren. Im Gegenteil: Die finanzielle Lage der öffentlichen Hand ist dramatisch. Es fehlt an allen Ecken und Enden, und eine baldige Erholung zeichnet sich angesichts einer lahmenden Konjunktur sowie der jüngst vorgeschlagenen Vorziehung der Steuerreform nicht ab.
Das Problem ist jedoch keineswegs neu. Schon seit Jahren hindern die Löcher im Staatssäckel die Verantwortlichen daran, auch im IT-Bereich längst überfällige Investitionen vorzunehmen. Der Gedanke, diesen Bereich auszulagern, liegt nahe - doch wie in der freien Wirtschaft ist auch hier Outsourcing ein Geschäft mit vielen Haken. Peter Kühne, Geschäftsführer der Lecos GmbH, weiß ein Lied davon zu singen. Seine Gesellschaft ist heute eine hundertprozentige Tochter der Stadt Leipzig und für sämtliche IT-Aufgaben zuständig.
Geplatzte Hoffnungen in Leipzig
Geplant war das in dieser Weise nicht, denn ursprünglich wollte die Stadt ihre gesamte DV-Abteilung, deren Leiter damals schon Kühne war, in eine klassische Private-Public-Partnerschaft einbringen. Gemeinsam mit IBM gründete Leipzig die Lecos GmbH, an der die deutsche IBM 51 Prozent, die Stadt Leipzig 49 Prozent der Anteile hielt. Doch die Hoffnungen, die beide Seiten in dieses Projekt setzten, erfüllten sich nicht. Das Ziel, künftig bessere Ergebnisse für noch weniger Geld zu erzielen, war offenbar schwerer zu erreichen als gedacht. So ließ sich die Applikationslandschaft nicht standardisieren. Ebenfalls nicht einlösen konnte der Dienstleister sein Versprechen, zusätzliche Arbeitsplätze in der Region zu schaffen. Auch die erwarteten zusätzlichen Aufträge für das Joint Venture blieben aus.
Doch es lief nicht alles schief. "Dank IBM verfügen wir heute über ein gut funktionierendes Service-Management, was effizientere Abläufe und wenig Kommunikationskonflikte garantiert", lobt Kühne nachträglich die Leistung der IBM. "Gegenüber früher hat sich die Qualität unserer Prozesse um ein Vielfaches verbessert." Dennoch: Nach gut 18 Monaten ruderte man schließlich wieder zurück, und die Stadt Leipzig übernahm im Juli vergangenen Jahres die Anteile von IBM an der IT-Ausgründung.
Die Zahl der Mitarbeiter ist seither von gut 95 auf rund 120 gestiegen. Kühne ist überzeugt davon, seine Dienste auch anderen Kommunen anbieten zu können: "PPP steht zunehmend weniger für Public-Private- als für Public-Public-Partnership. Denn die Kommunen können es sich einfach in Zukunft nicht mehr leisten, alle Aufgaben individuell zu erledigen." Auslagerung müsse sein. Wenn Städte sich dabei an kommunale Dienstleister wenden könnten, statt an genuine Privatfirmen, umgingen sie das Problem unterschiedlicher Kulturen.
Die können nämlich zu erheblichen Schwierigkeiten führen. "Der größte Unterschied zwischen der Privatwirtschaft und dem öffentlichen Dienst liegt in der Mentalität der Mitarbeiter." Diese Feststellung kommt Walter Gora, Vice President Government Industry Practise bei EDS, nach 15 Jahren Erfahrung im deutschen wie internationalen Behördendschungel leicht über die Lippen. Ihm zufolge reagieren Mitarbeiter in der Privatwirtschaft sehr flexibel. Im öffentlichen Dienst dagegen schalten die Beschäftigten bei Veränderungen auf stur.
Lange werden sich die Behörden den Luxus einer Blockadementalität jedoch nicht mehr leisten können. Die Bedürfnisse, Erwartungen und Ansprüche der "Kunden", also Bürger und Unternehmen, wachsen mit den zunehmenden technischen Möglichkeiten, die sie aus der Privatwirtschaft kennen. Stichworte wie transparente Dienstleistungen, Kundenorientierung oder Rundum-Services werden mittlerweile auch den Staatsdienern abgefordert - von einem Internet-Auftritt sowie funktionierenden Kommunikationsstrukturen ganz zu schweigen.
Mit der DV steht es nicht zum Besten
Laut einer vom Beratungshaus Pricewaterhouse-Coopers erstellten "Kommunalstudie 2002" erwägen nun immerhin die Hälfte der 97 befragten Städte, Aufgaben abzugeben, wenn private Unternehmen diese ebensogut und wirtschaftlich erfüllen können. Gerade die Informationstechnologie, darüber herrscht weitgehend Einigkeit, bietet sich dafür an. Den diesbezüglichen Handlungsbedarf bestätigt eine Befragung der Karlsruher Fiducia IT AG unter mehr als 1400 bundesdeutschen Stadtverordneten im Mai 2003. Diese konstatieren, dass es mit der DV in ihrer Verwaltung "nicht zum Besten steht". Dadurch werde nicht nur der Service für die Bürger schlechter, auch die Zusammenarbeit der Ämter untereinander sowie deren Online-Angebote leiden darunter. Rund zwei Drittel der Befragten befürworten daher, beispielsweise die Verantwortung der kommunalen Rechenzentren in die Verantwortung privater Dienstleister zu übergeben.
Die Ziele, die die öffentliche Hand mit der Auslagerung von IT verfolgt, ähneln auf den ersten Blick denen der Privatwirtschaft: Kosten senken, Prozesse effizient gestalten und der Zugriff auf IT-Know-how sind zumeist Ausgangspunkt der Überlegungen. Beiden Welten gemein ist auch der Umstand, dass sich IT in den letzten Jahren zu einem entscheidenden Erfolgsfaktor entwickelt hat.
Doch bereits in der Kostenfrage lohnt sich ein genaueres Hinsehen. Denn während Unternehmen ihr Handeln an der Maximierung des Gewinns ausrichten, stellen Behörden so genannte öffentliche Güter zur Verfügung. Die Wirtschaftlichkeit, mit der diese Services erbracht werden, steht an zweiter Stelle. Gefragt sind Prozesse, die die Verwaltungsabläufe beschleunigen, sowie IT-Know-how und -Kompetenz.
Vor allem wenn es um Online-Aktivitäten und das Management von Infrastrukturen geht, setzen die IT-Entscheider im öffentlichen Dienst auf das Outsourcing. So ergab eine Umfrage unter 100 IT-Verantwortlichen, dass diese Aufgaben sehr häufig ausgelagert werden. Außerdem erbrachte die von Accenture gemeinsam mit dem Fraunhofer-Institut für Arbeitswirtschaft und Organisation im vergangenen Jahr erstellte Studie "Outsourcing im öffentlichen Sektor", dass mehr als 40 Prozent der Befragten bereits Erfahrungen mit Outsourcing gesammelt haben. Für den Großteil lag das oberste Ziel dabei in der Konzentration auf ihre Kernkompetenzen - damit sind die den Behörden zugewiesenen Aufgaben in Politikfeldern wie innere Sicherheit, Pass- oder Ausländerwesen gemeint.
Kostenersparnis und Effizienz
Ebenfalls große Hoffnung, so ein weiteres Resultat der Studie, setzten die Kommunen in die Verbesserung einzelner Prozesse und die Erschließung zusätzlicher Kapazitäten. Erst an vierter Stelle rangiert die Frage nach Kostenersparnissen, gefolgt von dem Wunsch, die Effizienz der IT zu steigern. Auch wenn es sich dabei in erster Linie um sekundäre Bereiche (Portalanwendungen, E-Government-Aktivitäten, IT-Infrastruktur-Aufgaben) dreht, die Verantwortlichen sind durchaus zufrieden mit den Ergebnissen. Damit sind nach Ansicht Accentures auch die Weichen für weitere Aufträge gestellt, denn rund ein Drittel der Outsourcing-erfahrenen Behördenvertreter sind der Umfrage zufolge gewillt, künftig weitere Vorgänge auszulagern.
Rund 40 Prozent der Befragten sehen jedoch noch ernsthafte Probleme in der Umsetzung. Dabei gilt vor allem die Frage der Datensicherheit als einer der größten Stolpersteine für Outsourcing. Bestimmte Informationen, so genannte Hoheitsdaten, dürfen nur von Beamten bearbeitet werden, so will es die deutsche Gesetzgebung. "Bezüglich Datensicherheit sind die Bedenken in Deutschland traditionell größer als in anderen Ländern", berichtet Holger Bill. Der Accenture-Experte hält allerdings einen Teil der Bestimmungen, die als Argument gegen eine Privatisierung herangezogen werden, für übertrieben und glaubt, dass es letztlich eine Frage des politischen Willens sei.
Personaltransfer ist kniffelig
Nicht zuletzt daher besitzt die Idee von einer Ausgliederung der eigenen IT in ein hundertprozentig kontrolliertes Tochterunternehmen anstelle einer Auslagerung an externe Anbieter nach Ansicht von Bill durchaus ihren Reiz: "Das ist auf regionaler und kommunaler Ebene ein erfolgversprechender Ansatz." Wenn dann noch verschiedene Behörden zusammenarbeiten, können auch neue Services angeboten werden, die sich die Einzelnen nicht leisten können. Zumindest auf kommunaler Ebene wird das Umdenken in den Verwaltungen also nicht unbedingt in eine Flut an Aufträgen für private externe Anbieter à la IBM, CSC, EDS oder Accenture münden.
In der Tat gibt es bisher in Deutschland keinen Fall, in dem die komplette IT einer Behörde an einen externen privaten Dienstleister ausgelagert wurde. Denn es sind nicht nur die erwähnten datenrechtlichen Argumente, die viele Behörden davor zurückschrecken lassen. Auch die besonderen Arbeitsbedingungen des öffentlichen Dienstes spielen hierbei eine wichtige Rolle. Die mit Outsourcing verknüpfte Neuordnung der Personalstruktur oder der Abbau von Arbeitsplätzen beeinflusst zwar auch die Entscheidung in privaten Organisationen. Doch wenn es um den Übergang von Beamten oder öffentlichen Angestellten in privatrechtlich organisierte Arbeitsverhältnisse geht, wird die Sache richtig kniffelig - und nicht zuletzt auch wieder eine Frage der Gesetzgebung, sprich Politik.
Eine weitere Eigenart des öffentlichen Dienstes speziell im Hinblick auf IT ist die extrem heterogene Systemlandschaft in den Behörden. Vor allem die unterschiedlichen Verwaltungsaufgaben führten zu diesem Wildwuchs. "Eine Kommunalverwaltung ist in ihrer Vielfalt kaum zu übertreffen", bestätigt Lecos-Geschäftsführer Kühne. Die benötigten Fachanwendungen reichten von Software für das Standesamt, die Friedhofsverwaltung, das Einwohnermeldewesen, die Kfz-Zulassungsstelle, die Sozialhilfe bis hin zu speziellen Lösungen für Prozesse wie die Ausstellung von Waffenscheinen.
Diese zahlreichen Anwendungen zu konsolidieren und zu standardisieren ist sicher keine einfache Aufgabe. Unmöglich ist es jedoch nicht, "Sie können viele Fachapplikationen heute durch Standardsoftware besetzen", ist EDS-Vertreter Gora überzeugt. Hier empfehle sich der Einsatz von Lösungen von SAP oder - auf kommunaler Ebene - eines spezialisierten Anbieters wie Navision.
Beamte sind besser als ihr Ruf
Die Frage der Standardisierung bezieht sich jedoch nicht nur auf Software. Ein Projekt mit Modellcharakter dürfte in dieser Hinsicht die Initiative des Landes Bayern sein. Das dortige Staatsministerium der Justiz modernisiert seine gesamte IT-Infrastruktur: 12300 Arbeitsplätze im ganzen Land sollen auf den elektronischen Rechtsverkehr vorbereitet werden, so die offizielle Ankündigung von Justizminister Manfred Weiß. Ein Teil des EU-weit ausgeschriebenen Auftrags ging an die Unisys Deutschland GmbH. Das Unternehmen sorgt unter anderem für den IT-Betrieb, betreut die Server-Zentren und deckt die gesamte Bandbreite der Managed Services ab.
Ernst Vögtle, Global Infrastructure Services Country Manager von Unisys, sieht nach rund acht Monaten ein deutliches Potenzial zur Konsolidierung. "Allein die unterschiedlichen Hardwaresysteme zu standardisieren verspricht eine ordentliche Steigerung der Produktivität." Nach einem jahrelang unkoordiniert verlaufenen Beschaffungswesen - "da wurde schnell mal ein PC im Aldi gekauft" - laufen nun sämtliche Hardwarekäufe, von PCs bis Netzkomponenten, über einen Kanal. Vögtle bricht eine Lanze für die Beamten: "Was ich hier an Flexibilität und Dynamik erfahren habe, ist nicht annähernd vergleichbar mit der Trägheit, die ich in manchen Großkonzernen kennen lernen musste." Für ihn liegt einer der Knackpunkte, der Outsourcing behindert, eher in dem hohen Sicherheitsbewusstsein der Behörden, das sich auch in der IT niederschlägt. Schließlich müssen die Verantwortlichen für die jährlichen Prüfungen der Rechnungshöfe gewappnet sein. (rs)